『壹』 如何發揮國家審計在國家治理中的重要作用
中大網校回答：
國家審計在國家治理中的作用
(一)權力制約作用
制約公權是國家治理的著力點。「權力傾向於腐敗，絕對的權力傾向於絕對的腐敗」，
「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗」。黨的十六大報告提出，「要加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，並要求重點加強對領導幹部特別是主要領導幹部的監督，加強對人財物管理和使用的監督」，同時提出「發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用」。國家審計是政府權力制約機制和監管工作的重要組成部分，是我國綜合經濟監督的高層形式，必須而且能夠在權力制約機制中發揮重要作用。首先，國家審計作為民主與法治的工具，是權力監督與制約機制中的工具性要素，這一性質決定了其在政府治理中的作用與地位。其次，國家審計的基本職能是對國家財政和公共資金配置的決策權與執行權的監督。最後，法律賦予國家審計獨立的監督權，即各級審計機關必須不受外界干擾獨立行使審計監督權，客觀地對各級財政財務收支情況、領導幹部履行經濟責任情況以及相關資金使用效益情況做出公正的評價。
(二)利益協調作用
協調利益是國家治理的根本要求。國家的本質是一種協調社會各界利益沖突的機構，
具有對社會進行管理的職能。依據沖突理論，審計也是一項協調利益沖突的活動。由於利益相關者之間的利益目標存在著不一致，因此，這種實際或潛在的利害沖突導致財務報表存在不實報道的可能性，而審計是協調沖突的活動。國家審計具有憲法賦予的獨立檢查國務院各部門和地方各級人民政府財政財務收支真實、合法、效益的職責，可以通過對各級政府預算執行情況及其結果的審計，以協調各地區、各部門的利益，為人大審核下年預算和監督政府行為提供及時、客觀、可靠的決策信息。
(三)機制創新作用
創新機制是國家治理的極終目標。 國家治理的戰略目標是不斷推動國家體制機制的持續優化與創新，為國家實現長治久安夯實制度基礎。
國家審計無論開展財政收支審計還是政府績效審計，都需要通過對被審計單位財政財務收支情況的審計，進而評價其內部控制的健全性和有效性，以及國家治理各項政策措施的執行情況和效果，並針對存在的主要問題，從體制、機制、制度層面提出改進的意見和建議，以促進國家治理的不斷創新。
(四)風險防範作用
防範風險是國家治理的首要任務。任何國家都或多或少存在一定的風險，即國家風險。
所謂國家風險是指國家主權行為所引起的與國家社會變動有關的各種不確定性。在主權風險的范圍內，國家作為交易的一方，通過其違約行為(例如停付外債本金或利息)直接構成風險，通過政策和法規的變動(例如調整匯率和稅率等)間接構成風險，在轉移風險范圍內，國家不一定是交易的直接參與者，但國家的政策、法規卻影響著該國內的企業或個人的交易行為。國家治理的首要任務是加強風險防範，以控制和降低國家風險。國家審計通過開展財政金融審計、外資審計、固定資產投資審計、國家預算執行情況及其結果審計、環境績效審計、任期經濟責任審計等業務類型，可適時揭示和反映經濟社會運行中的薄弱環節和風險，維護國家安全。
三、國家審計在國家治理中發揮作用的路徑
(一)開展宏觀經濟效益審計，促進政策貫徹落實
宏觀經濟效益審計是指由審計機關對政府各項宏觀經濟政策的制定及執行情況開展的審計監督活動。政府既是宏觀經濟政策的制定者，也是執行者。雖然有學者認為政府在推動經濟發展方式轉變上不會有多大的作用，甚至是在阻礙經濟發展方式的轉變。但是，國家審計作為一種憲制安排，通過發揮「免疫系統」功能，必將起到對政府的經濟監督作用。為此，國家審計的工作重點應當放在促進規劃和配套政策措施的貫徹落實上，加大對宏觀經濟政策執行情況跟蹤審計的力度，關注政府投資、財政支出和銀行貸款的結構及政策實施效果等情況，及時揭露和查處在貫徹宏觀經濟政策過程中存在的失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等問題，確保中央決策和部署落實到位。
(二)開展經濟責任審計，強化對政府公權的制約
國家治理的核心是對「人」特別是「領導人」的治理，而經濟責任審計是一種「人格化」的審計類型,它雖然不是直接對政府部門的審計,但通過對領導人的審計,進而評價政府受託公共責任履行情況,為進行有效治理界定了責任范疇。經濟責任審計不僅是民主與法制的產物，更是民主與法制的工具。為此，一方面要通過對被審計人所在單位控製程序、控制方法與手段以及會計與管理控制制度的審計,
發現內部控制的薄弱環節,提出改進意見,促使政府部門建立起完善的內部控制體系,加強政府部門的自我約束自我控制的能力,減少政府隨意行為與腐敗現象，促進加強政府自我控制能力建設。同時，要通過審查領導人所在部門的預算執行及決算、預算外資金、專項資金、國有資產以及內控等的審查,查清該單位的目標完成情況,分清領導人應負的主觀責任,並查清其有無侵佔國有資產、違反廉政規定以及其他違紀行為。另一方面，要推行經濟責任審計結果公告制度,
將審計出的問題以及應該進一步追究的責任訴諸公眾，從而 「讓陽光和社會為問責導航」，促進政府責任的法制化和行政透明化。
(三)加強政府績效審計，夯實公共管理基礎
績效審計是民主政治的產物，同時又是推動政治民主化發展的動力。國家審計引入績效審計模式，不僅符合了國家審計自身發展的需求，也為有效促進國家治理開拓了視野，激發了活力。國家審計通過開展政府績效審計，對公共財政資金的使用效益和政府管理行為的效果進行審計，以促進政府公共管理職能的有效實現，夯實公共管理基礎。具體而言，一是通過對政府宏觀經濟政策的分析和測評，以考察政府所採取的宏觀經濟手段是否符合理想的預期、宏觀經濟政策對國家發展的影響等等，從而促進政府加強宏觀經濟調控職能，實現經濟結構的優化;二是通過對政府投資項目、稅收政策和財政轉移支付等一系列制度安排的評估，分析其是否充分發揮了作用，取得了預期的成效，進而評價政府的具體經濟行為是否產生了積極影響;三是通過對政府市場監管和社會管理制度本身的合理性分析，判斷制度安排是否形成了一定的經濟效益和社會效益。
(四)加強政府投資審計，確保公共資源的有效使用
政府投資項目屬於政府重大決策事項，體現公共資源受託責任性。對政府投資項目進行審計，有利於監督政府投資決策的科學性、公共資源使用的效率與效果性。為此，首先要加大對政府建設項目工程竣工結算的審計力度，高度關注政府熱點建設項目，抓住竣工結算的關鍵環節，科學、合理地審核建設工程的工程造價、預決算、招投標等，有效遏止建設工程實施中的投機取巧、亂簽證、隨意變更等現象，促進工程建設及資金使用的進一步合規、合法、有序。其次，要強化重大投資項目的跟蹤審計。將審計關口前移，對政府重點投資項目實施全過程跟蹤審計拓寬投資審計領域，完善重大項目跟蹤審計制。對投資規模大、工程子項多、建設周期長的項目，進行全過程跟蹤審計。最後，要積極探索項目招投標審計監督。工程的招投標是工程建設過程的重要環節，為確保國家財政性建設資金得以有效運用，審計部門要提前介入工程項目招投標的全過程，實行招投標工作事前、事中、事後的全程同步監督。
(五)開展風險管理審計，高度關注金融運行風險
金融是現代經濟社會的核心，金融安全是保證經濟安全和社會安全的第一道防火牆。 國家審計應當加強風險管理審計，高度重視金融風險。
審計機關可通過以下方面實施對金融風險的管理審計：一是檢查金融機構執行國家金融政策的情況，開展對重大金融活動的專項審計或調查;二要關注金融資產質量和風險。
審計機關既要對金融機構的資產質量進行相對准確的把握，同時要關注金融領域的經濟犯罪案件，注重發現大案要案線索，果斷打擊金融領域的違法犯罪行為，為國家宏觀調控創造良好的金融環境;三是對監管機構的績效進行監督評價，關注建立安全、高效、穩健的金融運行機制，促進金融監管機構依法履行職責。
四、國家審計在國家治理中發揮作用的保障條件
(一)創新審計觀念
為使審計這個「免疫系統」依法、獨立、專門、主動去預防、揭示和查處問題，促進其他各系統的功能平衡，為宏觀調控服務，維護國家經濟社會健康安全，就需要不斷創新審計觀念，實現從「就審計論審計」的觀念向「就審計論國家治理」的觀念的轉變，通過審計工作，促使有關部門轉變管理理念，走集約化管理之路。同時，要積極推進審計管理體制改革，建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的審計管理體制，盡快建立能有效促進國家治理的審計管理體系。要對國家審計職責定位和職能劃分進行改革創新，增加和強化審計為宏觀管理服務職能，為促進國家治理提供有效服務。
(二)創新審計運作機制
首先，要實現由以事後審計為主向以事前審計與事後審計並重的轉變。事前審計對實現經濟增長方式的轉變尤為重要。其次，要實現從以財政財務收支審計為主向以財政財務收支審計與經濟效益審計並重的轉變，從以賬表導向型審計向制度基礎型和風險導向型審計轉變。最後，要實現從微觀審計為主向微觀審計和宏觀審計相結合的轉變。
(三)完善審計法規制度
審計機關要在認真學習領會中央有關宏觀經濟調控管理政策的基礎上，研究制定審計在促進國家治理中發揮有效作用的專門法規制度，從法律上確定國家審計機關在宏觀經濟管理中的地位和職能，從法律上保障國家審計人員行使正當的監督職能。
如制定《政府績效審計准則》、《經濟責任審計准則》等，修改不適應國家審計機關發揮宏觀經濟管理作用的法律法規，對國家審計機關如何為宏觀經濟管理服務、如何在國家治理中發揮作用等方面作出明確具體的規定。
(四)提高審計人員素質
國家治理為國家審計提出了更多更高的要求，而提高審計人員素質是國家審計適應新環境新要求的必然選擇。為此，需要將提高審計人員的綜合素質放在首位，不斷加強對審計人員的後續教育和培訓。國家審計人員的培訓主要包括專業知識、審計技能和學歷教育等方面，其中應當對審計人員進行終身的專業知識和審計技能的教育。發展中的審計手段，除了加強審計人員的計算機知識和操作技能的培訓外，更要加強軟體的開發應用，這也是提高審計效率的關鍵環節之一。必要時，探索實施審計幹部到財政、金融、發改委綜合經濟部門的交流制度，掌握這些部門的專業知識和技能。
(五)創新審計技術方法
作為國家治理的重要工具，國家審計應當不斷創新技術方法，廣泛開展風險導向審計，努力降低審計風險。具體而言，國家審計應當從傳統的賬表導向審計、制度基礎審計向現代風險導向審計方法轉變，通過開展風險導向審計，對國家財政金融運行風險進行預警，對政府的各項重大決策進行評價，以充當國家治理的「吹哨人」。
另一方面，通過開展風險導向審計，控制和降低審計風險，提高審計工作質量。為此，需要修改現行國家審計准則，廢止制度基礎審計內容，嵌入風險導向審計模式，以規范和引導國家審計工作;同時，加大對審計人員技術培訓的力度，使其理解並掌握現代風險導向審計理論與方法，並能夠在實際工作中靈活運用。
『貳』 如何堅持理想信念宗旨高線，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色
第一，要加強反腐倡廉教育和廉政文化建設。這是反腐倡廉的基礎性工作，是黨員幹部拒腐防變的思想保證和社會文化基礎。要緊緊抓住社會主義核心價值體系這個興國之魂，深入學習貫徹黨章，認真開展理想信念教育、黨性黨風黨紀教育和從政道德教育。 第二，加強對權力運行的制約和監督。加強監督、關口前移，是有效預防腐敗的關鍵。要認真執行黨內監督條例，加強對領導幹部特別是黨政主要領導幹部的監督，嚴格規范權力行使。嚴格執行領導幹部述職述廉、誡勉談話、函詢等制度。進一步深化黨政主要領導幹部經濟責任審計，積極推進黨政領導幹部問責工作，嚴格執行黨風廉政建設責任制。進一步加強和改進巡視工作，重視巡視成果綜合運用，提高巡視工作水平，更好發揮巡視制度的監督作用。要把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、司法監督、群眾監督和輿論監督等結合起來，拓寬監督渠道，增強監督合力。 第三，深入推進改革創新和制度建設。制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。要堅持改革創新精神，切實加強以黨章為核心的黨內制度建設，加強國家廉政立法，健全反腐敗法律制度，努力形成反腐倡廉的法律制度體系。 第四，始終保持懲治腐敗的高壓態勢。堅決查辦腐敗案件是貫徹從嚴治黨方針、推進反腐倡廉建設的重要任務，是有效防治腐敗的重要手段。要堅持有案必查、有腐必懲，堅決查處大案要案，著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題。嚴肅查辦發生在領導機關和領導幹部中濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，嚴重損害群眾合法經濟權益、政治權益、人身權利的案件；嚴肅查辦發生在工程建設、房地產開發、土地管理、礦產資源開發等領域的案件，國有企業和金融機構中內幕交易、關聯交易、利益輸送的案件；嚴肅查辦違反政治紀律和組織人事工作紀律的案件，司法領域貪贓枉法、徇私舞弊的案件，為黑惡勢力充當「保護傘」的案件。不管涉及什麼人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴厲懲處，決不姑息。
『叄』 如果我想告銀行,失職,瀆職向哪告管用
銀監局是專門管理銀行的部門。對於銀行的投訴找銀監局才是找對了衙門。
若對銀行處理投訴的方法感到不滿意，或銀行並未在收到投訴後約定時間內給予最後回復，您可向銀監會尋求協助。銀監會在處理銀行客戶投訴方面的權責有限，但我們仍會盡力給予幫助。
怎樣向銀監會投訴
向銀監會投訴應以書面形式進行，並詳述投訴事件及性質、投訴人姓名及聯絡方法。一般來說，口述形式或匿名投訴銀監會都不便受理。
銀監會如何處理投訴
所有投訴絕對保密，銀監會只會在處理投訴的過程中向有關銀行透露其中的細節。
銀監會收到書面投訴後會把投訴轉發有關銀行處理，並要求銀行迅速調查及直接回復投訴人。如果投訴事件重大，銀監會也會要求銀行對投訴事件作出詳盡解釋及回應。
若投訴涉及銀行審慎監管方面的事項，銀監會將另行採取相應的監管措施。
銀監會的角色
銀監會不能夠直接介入金融機構與客戶之間的糾紛，但可以敦促銀行迅速徹查及解決客戶投訴。因此，銀監會將盡力確保客戶投訴獲得銀行適當處理。但投訴人必須明白銀監會無權裁定投訴是否合理或命令銀行滿足投訴人要求，尤其是不能指令銀行向投訴人作出賠償。
部分投訴可能涉及銀行審慎監管方面的事項，例如投訴內容顯示銀行可能違反《中華人民共和國商業銀行法》或其他有關法律法規、指引或管理辦法。此外，若銀行可能曾以不審慎或不恰當方式行事，也會引起銀監會作為監管機構的關注。
一般來說，若投訴只牽涉銀行服務收費或質量、銀行的商業決定或投資表現，將不會列入上述類別的范圍內。
至於涉及審慎監管事項的投訴，銀監會將查明實情並按需要規定銀行採取補救措施。銀監會也可能會對銀行採取監管方面的措施。
無論銀監會對銀行採取任何措施，均不會改變銀監會無權指令銀行向投訴人作出賠償的事實。
『肆』 1、銀行業金融機構可以運用以下哪些手段，加快處置不良資產。（ ）（20 分） A 重組 B 追償 C 核銷
不良資產的處置方法：
1、資產重組法。
主要包括債權重組、債務重組、股權重組、資產置換重組、資產入股重組等單項重組及企業整體整合重組。這是提升「包」的處置價值最有效的手段之一。
投資者收購「包」以後，重點對已辦理過合法有效的《以資抵債協議》或法院下達以物抵債為內容的《民事裁定書》的物權(股權)，通過調查分析論證，認為符合資產重組條件的，則大膽進行資產重組。 整體整合重組。
這里主要介紹資產置換重組和債權重組。 資產置換重組，這里可以指投資人在同一企業內與債務人協商進行債權、股權、資產之間的置換，也可以指投資人同時擁有甲企業和乙企業的債權，策劃對甲企業與乙企業之間的資產進行置換。
2、債權轉股權。
投資人取得了債權，而債務人或擔保人缺乏現金流支付，只要債務人或擔保人屬朝陽產業，企業又處在成長期，而一時無法償還到期債務的，可以考慮與企業協商，採取債權轉股權的方式，使投資人在較短的時間內，入主債務企業成為股東。
這樣做既加快實現了資本的擴大，並促進企業更好地發展壯大，又使不良資產債權價值得到很好的提升。這也是作為戰略投資者實現參股控股企業的重要手段之一。
3、延時處置法。
對於目前所處地理位置、交通條件一般的土地、房產等物權抵債項目，不妨先了解一下政府的城市(集鎮)發展規劃，對預計有較大增值潛力的，可以實施先租賃後處置的策略；對權證不齊的抵債房地產，先辦妥相關權證。
對原集體土地、劃撥土地，需要繳納的規費、出讓金要進行測算，對地價的升值幾何做到心中有數。並選擇適當的時機進行轉讓或開發，使處置價值取得應有的回報。 對用房地產抵押的債權，如房地產增值潛力較大，可以先搞好維權工作，使抵押物升值後，再行使訴訟權和追索權，力爭使收購的本金、利息和孳生息能全額收回。
『伍』 城市風險點，危險源排查表怎麼填
農村信用社「三道防線」的現狀及應對措施 2008-5-29 但在實施過程中還存在一定的差距，為了把「三道防線」建設落到實處，充分發揮各級防線監督職能作用，真正形成齊抓共管，合力監控的互控機制，筆者就如何進一步加強「三道防線」建設談點粗淺的認識。 三道防線是構建內部監督防範體系，強化內部監督約束機制，切實提高內部防範能力，有效防範經營風險，遏制各類違紀和案件發生的一大重要舉措，也是目前農村信用社內控管理的重要手段，全市農村信用社運行近三年來，取得了一定成效。但在實施過程中還存在一定的差距，為了把「三道防線」建設落到實處，充分發揮各級防線監督職能作用，真正形成齊抓共管，合力監控的互控機制，筆者就如何進一步加強「三道防線」建設談點粗淺的認識。 一、農村信用社「三道防線」的現狀 客觀地講，農村信用社近年來不斷完善和加強內控管理，建立和完善了一系列管理制度，特別是在加強「三道防線」建設中，反復修改制定完善了各道防線的檢查內容和考核辦法，但在各道防線的執行、監督、考核及問責方面還存在疏漏和薄弱環節。 (一)一道防線現狀 1、制度建設存在盲區。一是部分信用社未對考核辦法進行細化。盡管聯社出台了各種考核辦法，但信用社多將經營目標的考核分解到所轄各中國點，而忽略了內控考核的細化及內外勤責任人細化；二是重製度建立，輕程序制定或缺乏可操作性。由於聯社的制度有部分是指導性和框架式的，多數信用社沒有結合自身管理需要進行細化，內容上只強調了「做什麼」，而忽略了「怎樣做」，有的建立了但沒有具體操作內容，使一些員工認為「結果重於過程」。濫用「貓論」導致逆向操作、「先斬後奏」、越權辦理業務等違規行為屢見於實際工作中。 2、制度學習未落到實處。有的信用社寫在紙上，講在嘴上，貼在牆上，卻不認真地對症下葯，落不到實處。部分崗位人員不具備與風險防範和內部控制相適應的能力。多數社只重視業務人員上崗操作技能，而忽略了法規和制度的學習，難免在工作中「自由發揮」，在風險防範的「火山口上」「翩翩起舞」，造成很多問題不能及時發現，及時堵住。如有的信貸員欠缺專業知識和法律知識，簽訂合同隨意性較大，催收貸款忽視訴訟時效、執行時效，造成信用社權利喪失、資金損失。 3、有章不循，屢反屢范。主要反映在我行我素漠視信用社的規章制度，有令不行，有禁不止；上有政策，下有對策；人情大於制度。一是臨櫃人員相互制約相互控制不到位。如賬戶管理方面對異常現金支取沒有採取監控措施, 未按規定用途辦理大額提現比較普遍,部分社未進行適時審批，有的一天或幾天在大額支付登記薄上集中登記，對客戶資金來源的真實性、合法性缺乏鑒別能力。銀企對賬未按規定辦理，大部分信用社會計人員既負責銀企對賬又負責賬務處理，失去監督約束。櫃員與櫃員相互之間未對當天交易的合規性、完整性與當日櫃員流水進行核對，未對查詢查復交易以及櫃員相互之間的現金和重空憑證尾箱進行交叉復核或復核走過場等問題；二是信貸管理不到位。如信貸檔案管理不規范、「三查制度」流於形式、同一借款人有多元授信主體、第一責任人制度落實難等問題。「三查制度」中，貸前調查作為風險控制的關鍵環節，需要調查人員深入企業查閱帳薄、憑證，核實相關數據，了解企業的產品、生產經營及管理等各種情況，通過大量的數據資料進行綜合分析研究，形成客觀、公正、有決策價值的結論，但恰恰是在這一「節骨眼」上，信貸人員作不出有深度的調查，不對相關的數字進行核實，只是根據企業提供的相關文字材料，對於企業提供的報表數據輕易採集和運用，按照信貸管理的要求進行摘錄、整合，做出表面文章，這樣的貸前調查報告做出的結論使貸款失去了安全性。貸後檢查作為風險控制的重點環節，需要信貸人員深入企業監控其經濟活動和資金流向、認真分析其貸款風險變化情況。但信貸人員放鬆了很多貸款企業的後續管理，由於到企業了解情況的時間少，無法隨時把握企業生產經營變化情況，貸後管理主要是為了應付日常制度檢查的需要，這種檢查是企業報表數據的移位和憑印象做出的書面反映，不能真實反映企業的實際情況，失去了貸後檢查的真正意義，是造成貸款預警機制失靈的主要原因。再就是小額農戶評級授信多數信用社在授信時聽村長或客戶經理意見，造成信息不對稱。 4、重任務完成，輕制度執行。部分信用社不能樹立正確的業績觀，往往為了信用社的短期利益而不惜違犯規章制度。如有的信用社為了完成小額農戶信用貸款進行頂名、冒名、假名等違規操作；有的社為了完成存款任務，以私款公存逃避利息稅為誘餌；還有的不堅持儲蓄實名制，違規開立儲蓄帳戶；有的怕得罪客戶，一天內化整為零多筆支取大額現金；有的社為了控制不良貸款發生率，在借款人未到場辦理展期或借新還舊手續的情況下，信貸人員主動調整貸款期限，為債權維護埋下了禍根。 5、監督檢查不到位 基層信用社管理人員在履職檢查中存在以下幾個方面問題：一是不熟悉業務。部分分社負責人長期從事信貸管理工作，不熟悉新業務系統，不知從何查，怎樣入手去查；二是不認真履職。部分機構管理員或事後監督員為應付聯社檢查，乾脆將上次的稽核底稿簡單抄錄過來，對授權授信重要業務未真正核對過，直接在櫃員流水表上打√以示核對，使業務經營和管理中存在的違規和重大風險問題不能及時發現，加之主辦會計對分社只是抽查，對所反映的問題不及時或不全面，形成操作風險隱患；三是對稽核發現的問題整改查處不到位。主任、主辦會計和分社負責人在層層監督檢查時，未對各個層次檢查出的問題進行事實確認，提出整改意見，大多停留在口頭上，持續監督整改和跟蹤檢查工作不到位，有的礙於情面，怕得罪人，對嚴重問題或屢反屢范問題不敢給予經濟處罰，往往是大事化小、小事化了，使違規違紀得不到及時查處，助長了責任人的僥幸心理，致使問題屢反屢范，導致一道防線櫃人員、主辦會計、信用社正副主任和分社負責人的層層監督的連環控制未有效落實。 (二)二、三道防線管理現狀 1、檢查方式陳舊。這是三道防線監督的共性問題：一是監管手段的科技含量不高。未充分發揮新一代綜合業務系統的作用；檢查方式單一，多以「間斷式」檢查為主，缺乏連續性、全面性。二是檢查沒有深度。反應在淺層檢查多，深層挖掘少；共性問題多，個別問題少；業務檢查多，行為排查少；問題發現多，堵塞漏洞少(從而導致屢查、屢犯、屢糾、屢不改的惡性循環)。 2、職能部門監管存在盲區。由於農村信用社點多面廣，新業務發展較快，加之職能部門檢查人員有限，監管項目又以專項居多，職能部門除了應付市聯社專項檢查外，有的聯社就是實行季度聯合檢查，這樣的檢查由於時間緊,范圍廣,只是泛泛而查,其結果沒有深度。部門每季要求專項檢查的項目未有效落實，如中國業務、固定資產、異常交易處理及查詢查復、抵債資產、新增大額貸款及其資金的監管、表外業務特別是已核銷貸款和央行票據置換等缺乏季度檢查的連續性。 3、對風險不能有效識別。目前農村信用社稽核監督著力點為落實制度檢查和案件查處。對農村信用社經營深層次的矛盾(如資產質量、資金營運、財務狀況等)和危及信用社生存的金融風險問題則關注不多。多數聯社信貸業務僅滿足於決策環節的「審貸分離」，但缺乏信貸風險度和交易風險管理監控手段，不能進行有效預警管理。對已識別風險不能准確評估和有效控制，突出表現為監控手段、措施不適當，不能發揮作用。如對集團客戶風險和關聯企業風險，因關聯關系復雜、多頭授信，信用社無法獲得全面准確的信息，不能准確評估風險程度，一旦風險暴露，將承擔巨額損失。 4、稽核員專人不專職，無法達到序時稽核的要求。稽核員既要承擔高級管理人員的離任稽核、任期稽核(稽核中對所有貸款戶逐筆內查外對)，又要承擔本部室的再監督工作和應付上級行社的各種專項檢查以及各職能部室中的一些專項工作，加之一年內多次抽調部分稽核員到市聯社檢查,有的聯社稽核監察未分開，紀檢監察工作特別是信訪工作占據了一定時間，使分內分外工作兩者不能兼顧。而中國點多的聯社每個稽核員包片10餘個中國點，經過實踐，現有稽核人員無法達到序時稽核和全過程的監督，更無法達到對業務運行的「過程」進行分析並從中查找原因。在檢查中最多隻是對信貸業務、財務收支和內部管理的合理性進行泛泛的常規檢查，難以查找管理和內控中深層次的漏洞。 5、稽核再監督工作存在盲區。由於稽核部與職能部門職位上是平行的，難以樹立再監督工作的獨立性與超脫性，致使目前農村信用社的稽核對象僅為基層營業機構，很少涉及聯社機關有關信貸管理、財務管理以及後勤保障等業務和管理部門，即使涉及了也只是流於形式，而上述部門實際承擔了大額貸款審批、財務開支審查、基本建設以及大宗物品采購等重要職能，不對上述部門進行同級監督檢查，難免會「揀了芝麻，丟了西瓜」，稽核監督職能的發揮將不可避免地大打折扣。發送的稽核建議書個別部室也難以落實。 二、防範措施 (一)進一步加強和完善一道防線的監督制約機制 第一道防線是「三道防線」的根本保證，是最關鍵的一環，主要從制度規范、臨櫃人員相互監督、主辦會計、信用社正副主任和分社負責人的監督幾個環節來控制。 1、制定規范科學、嚴密完善的內控制度是落實事前防範的最有效手段。一是制定考試制度。要定期對一段時間的各種制度和相關法規的學習進行考試，督促他們熟練掌握各項操作規程和依法合規經營的主動性和自覺性；二是整合與細化制度。一方面，信用社要將聯社的相關管理制度中的核心內容摘錄下來，整合為一本簡明扼要、銜接配套的工具書，內外勤各一本，既便於記憶，又便於操作。另一方面補充完善各項制度。聯社的部分制度是屬指導性和框架性的，基層信用社要根據各類崗位人員具體職責制定出操作性較強的管理辦法來，在明確做什麼的基礎上要制定出怎樣去做的具體操作流程。分兩大類：一類是業務操作技術性的制度、規則；另一類是業務制約監督性的制度、辦法。信用社在監督檢查時，對業務各環節之間相互制約、協調的嚴密性、高效性以及完整合理性方面認真檢查考證，圍繞業務流、資金流、控制流，對流程線、風險點、制約點進行全程監控，消滅監控盲區。對發現隱患和查找出的問題，進行歸納反思，提出進一步完善內控制度建設性意見，使內控系統越來越完善，不斷走向全面嚴謹、精密有效，達到新一輪更高層次的事前稽核控制；三是量化考核。一方面明確各崗位人員的具體職責，對各崗位人員實行程序化、規范化、責任化管理，將責、權、利結合起來進行績效考核，實行淘汰、誡勉等管理。另一方面，可考慮主辦會計上收區聯社統一管理，改為委派制，工資和績效薪酬由聯社統一提取一定比例對其考核，這樣主辦會計既對聯社負責，也對信用社負責。充分體現其履職的獨立性。 2、適時控制，相互監督制約是實施事中控制的關鍵。一是加強各崗位人員之間相互監督制約。對會計帳務處理全過程要實行事前、事中、事後監督，即：事前監督——受理業務時，臨櫃人員要對業務的合法性、真實性、手續完整性及數據准確性進行認真審查；事中監督——對會計處理的憑證、帳表內容和數據進行復核，對經辦的一切帳、簿、證、據、表要進行逐筆審查和復核，未經復核的支款憑證不得付款，報表不得上報、單證不得簽發。事後監督——對已經處理過的會計帳務實行再核對，必須保證所有櫃員的業務操作均須有人在事後進行序時的不間斷審查，檢查中對重要業務的處理過程包括櫃員流水中的授權授信特殊業務進行重點監督，發現問題及時糾正;二是注重帳務定期核對。要堅持按照「六相符」的標准，做好定期核對工作。建立和完善外部對帳制度，對不同帳務按規定進行每日核對或定期核對。對農戶貸款、儲蓄存款要採取按年核對的方法，農戶貸款做到逐筆上門核對，儲蓄帳做到每年核對見底一次，並逐卡建帳。 3、加強一線管理人員監督檢查力度。一是信用社各管理人員認識到位。主動克服「老好人」、「怕得罪人」的思想，要敢於碰硬，大膽行使一道防線的監督職能,被檢查對象也要認識到位，把檢查監督當作及時發現問題、增強自身「免疫力」的保障措施來對待；二是重點加強對信貸、儲蓄、財會、聯行等涉及錢、賬等重要崗位及其操作人員的管理。對有不正常行為的必須引起高度關注，進行提醒談話，或將其調離重要崗位，發現違規行為及時上報；三是認真履行監督檢查。主任不但要認真履行自身的監督檢查職責，還要監督主辦會計及分社負責人的履職情況，並對其履職情況按季進行考核;四是主辦會計在檢查的同時，要對臨櫃人員操作上的輔導和分社負責人或事後監督員檢查方法上的輔導；五是檢查要有深度。在檢查中要對業務運行的「過程」進行分析並從中查找問題的原因。在調閱監控錄像時，盡可能查閱全天資料，以便了解臨櫃人員的相互制約情況和整個操作流程的合規性，否則反映不出問題的全貌；六是提高檢查方法。第一種是提高流水審查技巧，基於流水環境下，迅速捕捉、判斷並篩選可疑線索的科學分析原則和手段。第二種是提高過程審計方法。打破傳統「帳平表等」的帳務審計模式，主要以綜合業務系統的控制平台為支撐，以櫃員操作流程和資金對象為中心，綜合運用流水審查、系統查詢、帳務核對等方式開展假帳甄別原則和高效工作流程。 (二)進一步加強和完善二道防線監督制約機制 第二道防線主要職責是負責制定完善本專業的制度並對本專業的各項業務開展情況和制度執行情況進行監督檢查。 1、抓制度、重落實，構築案件防範第二道監督防線。一是要進一步完善內控機制。要從明確崗位職責入手，健全崗位責任制。將內部崗位進行職責細分，不同崗位職責分配要合理、科學，體現相互制約的目標，使每個員工在其崗，明其責，每一崗位必須對內控措施的落實承擔責任，從而形成完善的崗位責任體系；二是認真履行各自的監督檢查職責。加大對專業線上制度執行情況的檢查力度，突出加強對管理層的決策風險控制、會計業務監督控制和信貸業務檢查控制，切實將監督履職工作真正落到實處。關注集團客戶與關聯交易風險、存款及櫃台業務風險、客戶經理制度隱含的風險、不良資產處置過程中的違法違規及道德風險等。加強對集團客戶和關聯企業存貸款管理，防範企業利用關聯關系逃避監控和內外勾結作案，騙取信用社資金。加強銀企對賬工作，對資金變化異常、往來頻繁的賬戶進行重點排查，對大額存款戶重點應進行逐戶對賬。對固定資產、低值易耗品、抵債資產等非信貸資產，重點控制新購建和維修固定資產是否合規合法，有無報批計劃，有無超標的現象；對抵債資產，重點檢查抵債資產的取得是否合規合法，有無變相低價出售，有無自用現象，處置是否按操作程序辦理；對已核銷呆賬貸款，重點檢查已核銷呆賬貸款是否按政策規定執行；對有價證券，重點檢查賬證是否相符，有無挪作他用；對同業往來，重點檢查有無未經批准在其他商業銀行開立賬戶，大額往來資金來源、去向是否堅持適時審簽制度。檢查的關注點不是業務結果，而是業務運行流程、操作流程、控制流程，通過現場稽核，可以及時發現問題，現查現糾，將由此可能引發的違規事件及時消除。 2、堅持查幫結合。各職能部門是對口專業部門，在搞好檢查的同時，還要認真搞好業務輔導，查是手段，不是目的。檢查的目的是通過監督、檢查、評價，促進農村信用社改善和提高經營管理水平，保證信用社的事業健康發展。根據稽核目的，確立檢查工作的指導思想是一查二幫三促進。也就是要立足於查，出發於幫，歸總於促。只有認真進行稽核檢查，才能發現問題，對發現的問題要從幫的願望出發，促進糾錯除弊，達到促進、改進工作的目的。 3、優化信貸風險控制系統 一是制定標准化的貸款「三查」系統。開發針對借款人的行業、財務狀況、經營行為以及管理方面的風險警示信號，制定貸前調查、貸時審查、貸後檢查的具體要求和操作標准；二是建立直觀科學的風險預警指標體系。建立企業的承貸能力分析指標體系，通過對企業最大限度所能承擔負債的能力分析，控制企業的貸款規模，減少信貸資金被其直接或間接移位現象的發生，降低貸款風險度。充分運用企業的現金流量指標,搞好企業償債能力分析和盈利能力分析，預測企業發展前景和趨勢。加強貸款客戶的綜合貢獻度測評分析，根據客戶依據其信用和貢獻狀況而作出的授信先後順序及滿足程度的差異，對貸款客戶評定授信等級，並據以進行貸款投放和管理決策；三是建立有效的審批流程策略。風險識別主要受制於審查部門對每個風險資產關鍵潛在風險的預測、監視、識別的能力。針對目前農村信用社大部分信貸人員(客戶經理)的風險識別、測量技能有限的實際情況，控制貸款風險最可行的辦法是建立一套標准化的貸款審批的流程體系，實現信貸審批過程在一定程度上的硬控制。這個標准化的審批流程由定量和定性兩部分組成：定量分析通過對客戶財務資源的評估得出風險評分結果；定性部分以信用社內部最優秀的信貸員根據個人經驗進行貸款風險決策方法為基礎，系統通過進一步研究信貸員的判斷以及判斷得出的過程，歸納整理制定出可供其他信貸員效仿的確切定性標准。 (三)進一步加強和完善第三道防線的監督制約機制 第三道防線為聯社再監督部門,主要對信用社和機關職能部門的履職進行再監督。 1、完善再監督工作管理機制。 (1)健全內審監督工作運行機制。一是現場糾改輔導制。對審查工作中當時能糾改的一般性問題，要現場督促糾改，防止問題越積越多；二是服務建議制。每項內審工作結束後，檢查人員不僅要向信用社交換問題，填寫「事實確認書」，而且還要結合稽核中發現的問題與信用社主任、會計、信貸人員共同分析問題存在的原因，有針對性的填寫「督察工作通報」;三是問題催辦制。對限時糾改的事項，在糾改時限到期前10天的時間內通過中國催辦、包片稽核人員通知或簽發「到期問題糾改催辦通知單」的形式提醒責任人及時進行糾改；四是提請報告制。對所檢查的問題超過糾改期限仍未糾改的問題，稽核部按月、按社、按責任人、按問題類型進行統計，填寫「逾期未糾改問題提請報告書」，請求聯社領導採取必要的組織措施督導問題責任人對存在的問題進行糾改。稽核部門不定期地就稽核檢查結果向聯社其他部室通報、反饋，對發現的問題共同分析其產生根源，協調各部室制定相關管理措施和辦法，及時解決信用社工作中存在的問題，消除隱患。為防止檢查工作走過場，持續推進後續審計，要求對所開展的審計項目，在審計結論和處理決定下發後一個月內，被檢查單位必須上報整改報告並接受後續審計。 (2)建立承諾與問責制。一方面把落實內控制度的執行與崗位履職、問責全面結合起來，強化對內控執行事中過程中的監督控制；另一方面建立「三道防線」責任人簽訂履職承諾書。履職承諾層層簽訂，如「一道防線」臨櫃人員實施內勤監管外勤，簽訂內勤崗位履職承諾書。按承諾要求，信用社所有臨櫃內勤人員發放農戶小額信用貸款時必須堅持「三見面，四核對」原則，對信用社發放的各種貸款，逐筆進行會計職責內的依法合規監督，對信用社主任、信貸人員弄虛作假，或借營銷貸款之名發放頂名、冒名、超權、跨區域貸款等行為不抵制，不報告，或直接參與其中，聯社可採取各種措施給予嚴肅問責。然後是簽訂履職檢查的承諾，按照「三道防線」的內容和要求進行檢查，如因各道防線監督工作失職、瀆職，致使案件隱患得不到及時發現和糾正，甚至出現安全、經濟、刑事案件，本人自願承擔工作失職、瀆職責任。 2、加強片區稽核員履職檢查，夯實內部監督基礎。一是充實稽核人員隊伍，提高稽核質量和水平。在人員數量上要達到市聯社規定要求，兩名以上稽核人員交叉組成稽核小組，以此保證稽核面、稽核頻率和稽核質量；二是按照「精幹高效、責權分明、統一管理、全面監督」的原則，理順工作關系，認真履行專職片區稽核員職責，形成以專項審計與序時審計、重點審計與全面審計、巡迴審計與交叉審計相結合的多層次、全方位、連續性的審計監督體系。在完成相關業務的合規性檢查後，必須對其風險狀況進行延伸檢查，在審計項目選擇中，注重對內部控制、操作風險、道德風險等方面的審計檢查，以此實現合規性審計與風險審計的有機結合；三是在審計對象的選擇上，根據不同機構的特點、難點，實行區別對待、差別化檢查, 對制度執行較好的社減少檢查頻率，增加對邊遠信用社和分社的檢查頻率；四是在檢查范圍和內容上，更趨向於針對性和專項性。要把其它聯社或金融機構已經發生的重大問題列為本聯社稽核監督的重點。舉一反三，由此及彼，這樣才能使稽核監督工作既照顧了面，又抓住了重點。 3、加強稽核部的再監督。一方面樹立稽核部門的權威性與獨立性，加強對職能部門和一道防線履職的再監督。監督的重點主要是有關制度的建立與完善、業務培訓、監督檢查完成情況、整改落實情況、費用開支及其固定資產購建和基建裝修的合規性、信貸控管情況等問題進行有效再監督。監督中如因未按規定履職視情況發出稽核《建議書》、《提示書》、《警示書》督促其完善；另一方面加強異動流水監控，提高非現場風險監測與預警能力。對發現問題逐筆分析，對遠程監控發現的重大問題，重點查詢，並及時研究制定防範措施或處罰決定
『陸』 銀行信貸員 收不回貸款應該承擔怎樣的責任
對於這類問題要具體情況具體分析. 第一種情況:主要看在放貸過程中是否認真履行了審查手續.作為信貸員如果按規定認真履行了審查義務,但因貸款人經營不善,造成還貸逾期甚至是死帳,屬於金融機構正常的信貸風險,不應由信貸員承擔責任. 第二種情況:由於信貸員在貸款審查期間,把關不嚴,造成貸款無法收回的,就承擔相應的責任,甚至下崗.第三種情況:信貸員應該預見貸款風險但放任這種風險的出現,甚至與貸款人合謀騙貸的,造成金融機構損失數額巨大的,除應受到行政處分外,還有可能被控失職瀆職和合夥詐騙兩項罪名.
『柒』 農村信用社改革存在的問題，問題的成因，解決對策
近幾年來，農村信用社改革試點工作取得了明顯的成效：管理體制初步建立、產權制度改革取得階段性成果、服務「三農」方向進一步明確、資產質量和經營狀況得到好轉。但是，我們必須清醒地看到：農村信用社在產權關系、法人治理、經營機制、管理體制等方面仍然存在著一些問題，這些問題嚴重製約著農村信用社改革發展。因此，正視這些問題，認真分析成因，制定切實可行的對策措施，在當前顯得尤為重要。
一、農村信用社改革發展中存在的問題
（一）產權關系仍需進一步明晰
多年以來，農村信用社產權不明晰，法人治理結構不完善，管理責任不落實，成為制約農村信用社發展的一個核心問題。以法人為單位改革農村信用社產權制度，關鍵就是要農村信用社作為一個市場主體，實現「誰出資、誰管理、出了問題誰負責」這一目標。這就要求股東在依照法律規定的范圍內以自己的出資額來清償債務，股東享有所出資產的收益權，企業由出資人或其僱用的經理人員來經營。按照市場經濟理論，產生這種效應的前提是生產要素的市場化流動、組合，而非政府行政主導。農村信用社由於歷史原因，使其自建社以來的所有改革均是政府行政主導的結果，社員投入資本的增多並不意味真正獲得更多的表決權和管理權，使社員沒有增加股本金份額的動力。目前，股本金補充仍處於被動引導而非主動增資的局面，導致農村信用社股本金經過多次的清產核資和改革規范都難以達到真正意義上的股權意義，這種非真正意義上的「股權」成為制約農村信用社改革發展的關鍵問題。
（二）法人治理結構不完善
農村信用社在由合作社轉向現代金融企業制度過程中，現有的法人治理結構不符合或不完全符合現代企業制度的要求，還沒有建立起決策、執行、監督之間的相互制衡機制，激勵和約束也沒有得到很好的匹配。具體表現為：決策機構、執行機構、監督機構各自的職責分工尚未明確，現有的許多規定在實際操作中難以執行，決策權、執行權、監督權在實際工作中沒有得到有效分離，股東會和理事會很難對信用社法人代表實施有效的監督和制約，「一長獨大」的現象仍然嚴重。
（三）經營機制僵化和內控乏力
由於長期受「官辦」思想和國有商業銀行管理模式的影響，農村信用社在管理上形成了「鐵工資」、「鐵飯碗」、「鐵交椅」的痼疾，難以實行有效的正向激勵制度，相當一部分農村信用社處於粗放經營狀態，員工素質普遍偏低，與其他銀行業金融機構相比存在著較大的差距，在同業競爭中處於劣勢。在內控管理上存在著制度不健全、制度執行力差、風險控制力弱等問題。
（四）歷史包袱沉重，資產質量差，經營困難，潛在金融風險仍然很大
為了明晰產權關系，真正轉換農村信用社的經營機制，國家對試點地區的農村信用社不僅發行了專項央行票據，置換了部分不良資產，彌補或部分彌補了歷年虧損掛賬，減免了稅收，希望達到「花錢買機制」的目的。應該說，這些扶持政策的貫徹落實，對於化解農村信用社的歷史包袱，改善資產質量，提高盈利能力發揮了巨大的促進作用。但是，我們必須清醒地認識到，農村信用社一些深層次矛盾和問題並未得到根本解決，風險狀況也沒有得到根本改善，今後改革發展的問題仍然不少。這主要表現在：農村信用社票據兌付條件「門檻」較高，「出門」困難，即使票據兌付後歷史包袱仍然較重，不良貸款總量仍然很大，而且還有許多潛在不良資產沒有反映出來；人均利潤、資產利潤率等指標較小而虧損面、虧損額仍然較大；撥備嚴重不足，抗風險能力尚未得到明顯增強；農村信用社股金雖然增加很多，但是不少股金在本質上仍然是存款化股金，基礎很不穩固；農村信用社在提足各項風險撥備後實際資本充足率仍然很低；內控制度很不健全，案件時常發生，潛在風險不容樂觀。
（五）管理體制不順，管理職權和責任需要進一步明確
經過改革，農村信用社管理體制發生了重大變化。按照國務院關於「農村信用社的管理交由地方政府負責」的要求，由省級人民政府全面承擔對轄內農村信用社的管理和風險處置責任，形成了「國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險」的農村信用社監督管理體制。但是這一新的監督管理框架在實際操作中還存在著一些問題，主要表現在：省級政府依法管理的職責范圍沒有具體劃分，造成職責定位模糊、職責邊界不清，政企難以分開；省級聯社受省級人民政府和基層聯社雙重授權管理（即省級政府授權省級聯社對農村信用社進行行業管理，社員單位授權省級聯社對農村信用社進行自律管理）缺乏法律依據，且多重授權管理對基層聯社違規違制行為缺乏約束力，多級法人體制在一定程度上造成分散決策、低層次決策。同時，金融監管與行業管理、行業管理與自主經營、依法管理與自律管理等方面的具體內涵還不清晰，各自的職權和責任還有待明確，職能交叉、責任不清的現象還在一定范圍內存在。
二、成因分析
解決農村信用社在產權關系、法人治理、經營機制、歷史包袱、管理體制等方面的問題是農村信用社今後改革和發展仍需努力的方向。總的來說，這些問題是在我國經濟體制改革過程中出現的，是由傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌過程中產生的。
（一）股權分散和經營虧損是農村信用社產權關系難以真正清晰的重要原因
按照2003年和2004年的農村信用社改革方案，構建新的產權關系，按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，因地制宜進行股份制、股份合作制和進一步完善合作制的產權改革，構建法人機構新的產權形式和組織模式。一是提高入股起點金額。根據不同地區經濟發展水平和農民收入的實際狀況，因地制宜確定入股金額。二是拓寬入股范圍。以農村信用社原有社員為基礎，廣泛吸收轄區內農民、個體工商戶、企業法人和其他經濟組織入股。三是積極探索建立新的股權結構。但在實際運作中，尚存在著以下問題：首先，重新認定股東和吸收新的股東後，信用社的股東人數有所下降，人均股本有所提高；企業股東數量少，但所持股份很多。但總的來說，股權結構仍較為分散，股東對信用社的監督成本過於昂貴，分散的小股東往往缺乏關心和監督農村信用社的激勵。其次，政策制定者在引進大股東後，希望大股東能夠對農村信用社切實起到監督制約的作用。但在信用社經營機制未轉換，又存在大量虧損的情況下，農戶和個體工商戶是不願意投資入股的。如果入了股，其目的也只可能有兩個：獲得貸款服務和獲得比存款更高的利率回報。在大量虧損情況下，股東又要獲得更高的利潤回報，這只能說他們關注的是信用社短期利益，而不是信用社的長遠利益，更不會對管理層有什麼監督了。第三，由於農戶和個體工商戶不願意加入虧損的信用社，而虧損信用社為達到專項央行票據發行及兌付條件，採取分配任務、存款股金化等辦法募集股金，造成虧損信用社存款化股金較多。因此，其股權結構的變化未必會引起法人治理結構的實質變化。
（二）股東會的先天缺陷是法人治理結構仍然不完善的根本原因
由於股權分散等原因，造成了股東會的先天缺陷。表現在小額股東「搭便車」傾向嚴重，對農村信用社經營管理缺乏責任，從而造成出資人在信用社治理結構中處於虛置狀態，不能發揮作用。由於股東會的先天缺陷，農村信用社出現了「外部人」控制問題和「內部人」控制問題以及「外部人」內部化問題。這三個問題的存在和發展，使得農村信用社難以建立決策、執行、監督相制衡的機制，造成農村信用社的法人治理結構難以完善。這里的「外部人」控制是指「外部人」（如基層政府）利用直接或間接的權利影響農村信用社領導人作出不一定符合經營原則的決策。「內部人」控制是指農村信用社的管理人員在信用社的資產使用、處理和收益的分配等方面作出違背股東利益行為的現象。「外部人」內部化就是與農村信用社相關但不在農村信用社經營者行列的「外部人」通過實施一定權利而能直接或間接地從企業中獲得收益，從而與經營者串謀的現象。這三種現象都會使農村信用社的法人治理結構無法完善。
（三）治理結構不完善是農村信用社經營機制難以轉換的主要原因
法人治理結構不完善，使得農村信用社不能按照「自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險」原則來建立健全激勵和約束機制。在這種情況下，勞動用工、幹部任用、績效考核和薪酬確定等制度僵化，不能與現代企業的經營機制相適應，影響了農村信用社的進一步發展。
（四）傳統體制慣性是農村信用社內控制度不健全的直接原因
首先，表現在決策權、執行權、監督權相互制衡、有效分離的法人治理結構尚未真正建立，有其「形」而無其「神」。其次，表現在制度建設步伐落後。自1996年行社脫鉤以後，信用社內控制度沒有象商業銀行一樣自成體系，在人事政工、勞動工資、審計監察等方面的內控建設上還存有盲點，有些甚至仍在沿用原農業銀行有關規章制度和管理模式，導致一些制度與信用社的管理實際脫節；一些新業務的管理制度跟不上，無法適應業務發展的需要。第三，內控制度執行不力。對已出台的制度真正落實的少。這些問題的成因主要是傳統的、不適應發展形勢的習慣方式在農村信用社從業人員的思想上、行動上還未根除，新的思維方式、行為方式還未真正建立和完善。
（五）擔負政策性金融任務是造成農村信用社歷史包袱沉重等問題的關鍵原因
農村信用社作為企業，只有走市場化、商業化道路才能使自己生存和發展，但同時農村信用社又要執行國家的金融支農政策，這種政策性金融任務使農村信用社違背市場操作規律去發放貸款，造成信用社資產質量低下、虧損嚴重、歷史包袱沉重等問題，主要表現在以下三個方面：一是由於行政干預、指令性貸款造成貸款損失。如八十年代支持鄉鎮企業貸款等。二是體制轉換過程中產生的新呆賬。主要是：行社脫鉤時農業銀行向農村信用社劃轉的呆帳、合作基金會撤銷帶進來的呆賬和保值儲蓄貼息支出三個包袱。三是由於擔負的政策性金融任務而使借款人認為農村信用社貸款是「不用白不用」的財政資金，造成信用社不良貸款的增加。在本次改革中，國家對虧損信用社因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼息給予補貼，解除了這一歷史包袱；對於農村信用社的歷年掛帳虧損和實際資產損失方面，人民銀行按照2002年年底實際資不抵債數額的50%，以安排專項再貸款和發行專項中央銀行票據來給予農村信用社資金支持，減輕農村信用社的歷史負擔；還通過稅收減免、允許信用社貸款利率靈活浮動的政策，增加農村信用社的盈利能力，進一步減輕農村信用社的歷史負擔。但是，中央對農村信用社實際資不抵債額的計算基數是按照信用社2002年的財務報表數確定的，由於較多的信用社受短期利益沖動等方面的因素，造成報表反映失真，因而尚有很大一部分資不抵債額未能獲得專項再貸款或專項央行票據，農村信用社歷史包袱尚未真正化解。
（六）省級信用聯社職能定位不清是農村信用社管理體制不順的重要原因
按照有關規定，省級人民政府全面承擔對當地農村信用社的管理和風險處置責任，在省級人民政府對農村信用社的管理職責中，省級人民政府要按照國家有關要求，結合本地實際，對當地農村信用社改革發展的方針政策、目標規劃等重大事項進行研究決策，並通過省級聯社實現對當地農村信用社的管理、指導、協調和服務。省級聯社對指導、督促轄內農村信用社完善內控制度和經營機制負主要責任。同時，省級聯社既是農村合作金融機構發起設立、受農村合作金融機構委託對其實施行業自律管理的聯合體，又是可以經營部分資金業務、清算業務的獨立的金融企業法人。因此，省級聯社是集政府行政管理、行業自律管理和金融企業「自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束」三種職能於一身的機構組織，其體制設計使省級聯社難以「政企分開」、「職責明確」。
三、對策措施
（一）進一步明晰產權結構
由於股份制在促進產權明晰、強化約束機制、完善法人治理結構、提高資本聚集能力等方面具有其他產權形式所不具備的優越性，因此，銀監會在2006年2月底召開的「全國農村信用社工作會」上把農村信用社改革方向定位為：堅持市場化、商業化取向，爭取用5-10年時間分期分批逐步過渡到符合現代金融企業要求、有特色的社區性農村銀行機構。按照這一改革定位，農村信用社應圍繞股份制社區銀行來進一步明晰產權結構，以適應改革發展的需要。當前，一是要培養市場機制。由於目前我國經濟金融處於轉軌時期，還不具備完善的農村經濟金融市場體系，因此，要使農村信用社改革取得成功，就要求各級政府大力培育和發展與市場有關的機制，如制定經濟金融法規、促進生產要素的市場化組合等。對農村信用社而言，就是要不斷深化市場機制的利用，減少政府幹預，在生產要素市場化組合的基礎上，建立明晰的產權關系。二是建立農村信用社補充資本金機制。制定符合農村信用社實際的資本充足率管理規章制度和資本金管理機制，完善信用風險和市場風險的識別、計量和報告程序，定期或不定期評估資本金結構的合理性和資本充足率水平。三是創新資本金補充渠道。鑒於目前農村信用社盈利水平有限，不能吸收外資和上市籌資，國家又不能對農村信用社直接注資的客觀實際，國家應允許農村信用社發行次級債券。這樣，既能減輕農村信用社股金分紅的財務壓力，又能優化資本金結構，擴大投資農村信用社的范圍。四是積極引進戰略投資者。在經濟較發達、信用社實力較強的地區，可將當地的優質民營企業、合格的國內投資機構、合格的境外金融機構引進為農村信用社的戰略投資者，這樣不僅可以有效解決增資擴股的難題、規范增資擴股行為，而且可以改善農村信用社資本結構，解決「內部人」控制問題，加速農村信用社改革進程。在實施中，應適當提高戰略投資者持股比例上限。建議監管部門比照《境外金融機構入股中資金融機構管理辦法》的有關規定，將國內戰略投資者向信用社入股的比例定為「不得超過農村信用社總股本的20%」。五是增大經營者持股份額。經營者所持股份的增加，有利於對經營者的激勵，使經營者的收入與資本所得掛鉤，從而使經營者與股東利益趨於一致。六是根據入股金額實施差別優惠政策。按照不同的入股金額，在貸款方式、貸款金額、貸款利率、辦理程序和時限等方面對股東體現差別優惠服務。
（二）完善法人治理結構
完善法人治理結構是深化農村信用社改革的重要環節，也是建立現代企業制度的基礎。一是要建立和完善「三會」制度。嚴格實行決策權、經營權、監督權分離，形成各司其職、分工協作、相互制約、真正發揮作用的新型法人治理結構。二是規范操作機制。積極探索建立理事會經營決策機制，充分發揮高級管理層和內設專業委員會在經營管理中的作用；要把經營班子深化為經營執行機構；要把監事會深化為經營監督機構，積極探索在聯社高級管理層下設置專職合規部門，對遵守法律法規、監管規章、行業管理准則和內部管理制度的情況進行監督和評價。三是引入獨立理事參與農村信用社管理。獨立理事既不是農村信用社的股東理事，也不是農村信用社的經理理事，是從農村信用社外部產生，不是農村信用社的直接利益相關者。獨立理事依照法定程序由農村信用社股東大會聘任，獨立依法行權，並承擔相應的法律責任。獨立理事以客觀公正的立場參與理事會決策，有助於農村信用社決策的科學有效，有效制衡經理理事或執行理事的決策立場，保證決策的專家性。
（三）轉換內部經營機制
一是按照「授權經營、分級考核」的原則，合理設定各項管理和業務工作權責。二是實行全員勞動合同制，推行全員考核、競爭上崗、崗位輪換等用工制度，形成能上能下、能進能出、優勝劣態的用人機制；要精簡機構、壓縮人員，有效治理農村信用社職工總量過大、結構不合理，分布不均衡問題。三是改革分配製度，全面推行績效掛鉤的工資分配製度。加大考核力度，根據崗位責任的大小、工作質量的高低、經營業績的好壞和所作貢獻的多少拉開收入差距，充分調動全體員工的工作積極性。四是要改進管理人員的選拔辦法和選拔方式，推行競聘上崗、擇優選用的方式，加大交流力度，防範管理人員的道德風險。五是遵循「精簡、高效」原則，分類實施「定崗、定員、定編」制度。通過明確職責和任務，解決有人無事乾和有事無人乾的問題，解決農村信用社經營管理中長期存在的無人承擔失職、瀆職責任，無人彌補經營損失等問題。
（四）全面加強內控建設
一是樹立正確的內控觀念。要加強「合規文化」建設，使全體員工在思想上、行動上摒棄傳統體制慣性，樹立理性、穩健、審慎的管理理念；要堅持「制度先行」的原則，在全體員工中推行誠信與正直的職業操守和價值觀念，統一思想，形成合力。二是健全內控制度。要通過深化改革建立健全農村信用社的機構控制、崗位控制、程序控制和業務操作程序與授權授信的規章制度，制定風險防範責任制和防範措施。三是創新內控方法。通過管理體制和崗位職責的調整，實現內控的組織控制要求，使不相容職務徹底分離。四是明確業務流程，實現內控中的同步控制要求，如雙重控制、賬款分開、換人復核、雙線核對、日清月結、貸款「三查」等。五是明確職責和許可權，實現內控的授權控制要求。理清授權事項，明確授權的責任和審批程序，建立檢查制度等。六是嚴格規范操作，實現內控的實物保護控制要求。如對現金及其他有價證券嚴格執行雙人守庫、雙人押運、雙人管庫、交接登記、相互監督約束、定期盤點等。七是建立員工管理的制約機制和優勝劣汰機制，實現內控中對人的控制要求。嚴格執行辭退制度、競聘制度、用人失察責任追究制度以及幹部交流、輪崗、迴避、休假稽核制度等。嚴格稽核監督和合規管理，實現內控的監控職能，並引入客觀評價體系。
（五）加大金融創新力度
一是創新經營理念。克服傳統思維、定勢思維和順向思維的障礙，樹立效益意識、市場意識、服務意識。二是創新金融技術。建立起以省為單位的大集中網路電子平台，在此基礎上實現全國范圍的大聯網。三是創新金融產品。按照「以市場為導向，以客戶為中心」的原則，加強對中小企業和個人金融業務的創新，大力推進中間產品創新。四是創新服務方式。建立「個人貸款服務中心」和「個人投資理財服務中心」，提供「一站式」服務；推進信用共同體建設，構建以利益共同體為支撐的聯保服務體系；按照「社區銀行」、「零售銀行」品牌戰略，合理布局網點，完善業務功能，健全個人業務優質服務體系，打造標准化和精品化網點，提升形象。
（六）加大政策扶持力度
一是比照國家對國有商業銀行財政注資和不良貸款剝離的方式，降低專項央行票據兌付「門檻」。同時，2002年底實際資不抵債額應以權威中介機構在清產核資後的確認數為准，而不以農村信用社報表數為准，以體現政策公允性原則。二是對貧困地區農村信用社發放的農業貸款給予一定比例的財政專項補貼。三是對貧困地區農村信用社的稅收減免扶持政策再延長10-15年。四是取消對農村信用社的經營限制政策，幫助拓展優良客戶市場。五是妥善解決行政機關、公職人員向農村信用社承貸、擔保及私貸公用形成的不良貸款等問題，化解歷史包袱。六是切實解決接受農村合作基金會的遺留問題和對已關閉城市信用社的債權問題，保全農村信用社資產。七是地方政府要切實改善信用環境，出台保護農村信用社合法權益、降低農村信用社維權成本的相關辦法，以增強農村信用社支持「三農」和縣域經濟發展的積極性。
（七）完善省級管理體制
為解決現行省級聯社職責定位不準、管理體制不順的問題，增強農村信用社抗風險能力，提高決策層次和決策水平，實施有效管理，應在現行體制下，先將縣級聯社建成統一法人、合作銀行和商業銀行，再用3-5年的時間建成全省統一合作銀行或商業銀行。這樣，既有利於加強行業管理，形成較為完善的風險防範體系，又有利於完善業務功能，加快金融創新步伐，增強信用社市場競爭能力，使農村信用社在社會主義新農村建設中發揮更加積極的作用