2010年上海土地市場

1. 求2010年上海出台的房地產政策

臨時政策：每戶上海人家限購1套。
臨時政策：外地人口需要出示1年以上的居住證明或者繳納綜合保險1年以上的證明才能購房。
臨時政策：第三套購房將不提供任何形式的貸款。第2套將不享受優惠利率。第一套維持以前不變。
由於現在是中國採取貨幣緊縮的政策，因此房地產將不被看好，一些大企業底氣十足，因此價格能維持一定時間，但是如果購房者都是一些需要住房的，但又買不起的人。那個時候房價就會下跌，一些有錢買房但是都不符合政策的都只能杯具。中國是一個大國，人口優勢能成就某個行業，也能輕松毀了這行業。只要購房者擺正心態，對市場有正確的認識，以及認清自己的經濟實力。就能認識到什麼房價是適合的，是合理的。
所以大家如果抵制高價房。那些在大的企業半年內肯定會降價。那些個中介房子也肯定沒辦法繼續捂下去了。
中國目前可能會出台影響房價的政策：房產稅，可能在第2套房開始征繳房產稅。稅率可能在3%到5%的房產價格。另外是政府會加強對土地開發的監督和重視。杜絕房產商買了地不開發的問題。
政府最後的措施：可能會投入資金來建設更多的經濟適用房，並且降低門檻。對收入在人均3000到5000的人使用另一種經濟適用房。來保證住房，並且這是最有力的對房產商的打擊。
我們要充分相信國家。當年滬股市在6000點的時候誰能想到一個月內會變成1500點呢。這都是國家的出擊，一樣東西太過熱門了，國家就會干預，這是國家的基本政策，防止動亂。
所以這次房地產的變革，那些房地產商不主動投降的話就慘了

2. 上海市土地交易事務中心的交易市場

2008年3月1日，根據上海市人民政府頒布的《上海市土地交易市場管理辦法》，上海市土地交易市場（以下簡稱「市場」）正式開業。市場承擔提供土地交易活動專門場所、匯集和發布本市土地交易信息、接受委託組織實施土地交易活動、從事與土地交易相關的其他事務等職能。市場的交易范圍涵蓋了國有土地使用權出讓和租賃、經濟開發區成片開發的土地使用權分割轉讓、出讓土地使用權隨房屋建設工程轉讓以及以劃撥方式取得土地使用權的房地產轉讓等。
自成立以來，市場秉承「權力在陽光下運行、資源在市場中配置、交易在系統上監管」的理念，遵循「交易流程透明化、信息掌握分散化、業務操作模塊化、工作內容標准化」的原則，嚴格按照國有建設用地使用權公開出讓業務流程實施操作，為全市提供了一個集中統一、規范透明的土地交易平台，在促進房地產市場平穩健康運行、城市轉型發展、節約集約利用土地以及廉政建設等方面發揮了積極的作用。
市場將在現有的基礎上，進一步強化土地交易事前、事中和事後工作、管理的有機結合和系統性建設，為實現「充分信息集聚，充分平等競爭和充分規范流通」的土地要素市場功能而不斷探索創新。

3. 設最高價、限披馬甲，上海土地市場出新規

4月30日下午，上海市土地交易市場召開信息交流會，在預告上海市第一批住宅用地集中出讓相關情況的同時，也發布了商品住房用地出讓規則的新調整。

第一財經記者了解到，上海將在5月17日至21日發布第一批住宅用地集中出讓公告，第二批住宅用地將在8~9月間集中出讓，第三批將在10~11月間集中出讓。

今日上海土地市場已經披露了首批集中供應的52宗地塊，土地面積約250公頃左右。其中，浦東新區、崇明區、臨港新區各4宗，徐匯、普陀、靜安、楊浦各一宗，閔行區、寶山區各6宗，嘉定區3宗，金山區2宗，松江區7宗，青浦區5宗，奉賢區8宗。涉及住宅、商業、商住、商住辦、租賃等多種類用地。

據悉，今年上海的住房用地計劃供應量將持續增加，同時將進一步加大郊區軌道交通站點周邊五大新城的供應力度。

上海中原地產市場分析師向記者分析，第一批集中出讓50幅土地，從絕對數量來看不少。滿足市場需求同時也可以檢驗新出讓規則對土地成交價格管控的有效性。

交流會上公布了「限價競價」新規。據介紹，首次集中出讓的規則，會在上海原有招掛復合出讓等土地交易規則不變的基礎上，進一步實施限價競價規則，從原舉牌競價調整為「舉牌競價 一次書面報價」。

新競價規則主要是在房價地價聯動機制下，合理設定地塊起始價，中止價和最高報價。本批次商品住宅用地最高報價，一般限定為起始價的110%。

另外，上海此次出讓新規還規范了「同一申請人」的概念。同一名申請人只能進行一次交易申請（含聯合申請）。這也意味著，房企想依靠多個「馬甲」增加拿地概率，在新規下將難以實行。

盧文曦表示，大房企資金實力強，可以通過注冊多個「馬甲」增加拿地概率。這次盡可能避免此類事件。換而言之，房企不管大小，只要進入最後拍賣階段，都只有1個拍賣號牌。對中小房企來說增加拿地機會。同時也盡力避免土地市場被幾大龍頭房企壟斷的可能，多樣化，多元化的樓市也是健康發展的要素之一。

4. 上海房地產近年的發展情況，急急！！！！

房地產發展的綜合性指標能夠有效地反映房地產的歷史狀況，還能夠正確反映房地產的全面、系統、綜合的狀況，更能夠通過部分或大部分的指標預測、規劃或計劃，更直觀的表達出未來的發展趨勢。

以往我們見到的指標往往是表達某些方面的意思，不同的指標發布機構有著不同的指標發布目的，本文主要概括性地描述房地產發展綜合性指標的類型，以及其表述的涵義，以便幫助我們更加全面系統地去認識各類指標。

一、房地產發展的主要社會指標

從房地產發展的社會指標看，具有從居住面積指標向環境和服務指標、從公眾性指標向保障型指標、從比例性指標向總量性指標的三個轉變，體現出住房的社會需求變化。

人均居住面積和使用面積。城市人均居住面積或使用面積是最重要的住房指標之一，也是考核一個城市住房狀況的重要指標。1996年以來，上海人均居住面積與人均使用面積不斷增長，人均居住面積由1995年的8平方米增長到2007年的16平方米以上，人均使用面積由1995年的11.1平方米增長到2007年的23平方米以上，城市居民的居住水平顯著提高。

隨著人們從對住房數量的追求轉向對住房質量的需求，對於人均住房面積指標在討論中帶來了普遍的質疑，有專家提出用套數和質量指標來表達居住水平更為確切。鑒於指標的可比性，根據人口增長情況、住房建設發展和舊區改造拆遷等指標測算的結果，預計在2010年上海人均住房居住面積可達到18平方米以上，使用面積在26平方米左右，在住房數量上進入亞洲大型城市的先進水平。此後，筆者認為，這一代表居住規模水平的指標的社會意義將越來越小。

住房成套率。住房成套率是表達房屋居住品質的一項指標，上海由2000年的74%上升到2004年的92.5%，到2010年，住房成套率將達到95%以上，屆時這一指標也會成為歷史性指標。

小區品質率。這是一類新的發展指標，隨著居民對居住品質的要求，這類指標將會不斷創新和發展。隨著上海菜單式全裝修和「四新」成果集成應用有序推進，「四高」優秀小區的建設量已達到全市當年住宅竣工總量的40%。四高小區比例提高50%。未來，環保型、節能型和節約型小區和建築的指標將會不斷建立，標准也會不斷提高，形成新的指標趨勢，如，上海住宅節能率在未來三年內將會達到65%的比例。

住房最低保障面積。住房最低保障面積是指政府為社會提供的住房保障居住面積或使用面積的底線，也是居住最低的標准線。這一面積的設計和劃分十分關鍵和敏感，標准過低會被認為社會進步緩慢或居住貧富差距過大；標准過高又會使保障人群過多和改善面積過大，使得政府無力承受。一般認為有兩種劃分方法，一種是按照實際需要，如一張床、一隻桌、一個櫃等生活所需基本空間，估計出基本的住房面積；另一種是按照人均住房面積的一半左右的標准進行劃分（這種方法類似於最低保障收入的劃分）。上海在歷史上曾經確定過2.5平方米、4平方米和6平方米為最低住房面積標准；筆者認為不超過人均8平方米居住面積的標准相對比較合理，並在相當長的時間適用於上海；筆者還認為，應該對不同人口的戶型做相應系數調整，上述標准對三口人的家庭比較合適。

住房保障享受面和廉租家庭戶數。按照上述標准，對於對低收入者符合保障條件的住戶住房保障面將達到一定的標准，如98%以上，同時，由於實際情況的變化，享受廉租住房的保障家庭戶數將成為關鍵性的指標，筆者認為，這一指標將從最近的3-5萬戶，快速地提升到10萬戶以上。

住房促進享受面和經濟適用房享受戶數。住房提高貨政府和單位的各類資助，使得中等收收入家庭能夠買房，包括經濟適用房和商品房，可以加快解決住房問題的步伐。筆者認為，這一指標的戶數數量應該達到廉租房家庭的兩倍以上。

物業管理類指標覆蓋率。物業管理是居住著民主權利的表現，包括對已交付使用房屋的物業管理覆蓋率（希望達到80%以上），其中住宅物業管理覆蓋率更希望在98%以上，住宅前期物業管理要全部實現招投標；業主大會組建率希望在90%以上；住宅維修資金的首次歸集要基本全部到位。

二、房地產的產業經濟類指標

從房地產的產業發展，主要表現在可以和宏觀經濟接軌的產業與投資指標上，包括產業規模和投資規模。從長期看，企業數量和結構、從業人員數量等也會成為產業中關心的指標。

房地產增加值及其佔GDP比例。10多年來，中國和上海的房地產業快速發展，房地產增加值佔GDP的比重也相應迅速上升，上海房地產增加值佔GDP的比重已經從1990的0.5%上升到2000年的5.5%和2004年的8.4%，目前仍在7%以上的水平。標志著房地產業成為上海新的支柱產業。一般認為，房地產佔GDP的比重在6—8%時，與GDP的均衡增長具有積極意義。

房地產投資總額及其比例。1996年以來，房地產開發投資規模逐年下降；2000年起開始穩步上升。房地產開發投資額平均每年增長10以上%，至2007年，房地產投資規模達1300億元左右。未來幾年，上海將保持房地產投資佔全上海固定資產投資的三分之一左右的基本格局。

房地產企業數量和房地產從業人員數量規模限於資料和篇幅，本文不予展開。

三、房地產開發建設的主要指標

房地產建設從土地供應、開工和在建面積到竣工面積，構成了完整的建設內容，也在統計中能夠比較全面反映房地產開發狀況的指標。同時，舊城改造從土地存量再開發利用角度反映了另一方面的建設需求。

土地出讓面積。土地出讓面積決定了房地產開發的生產資料基本資源的供給狀況。在1996-1999年期間，土地出讓面積基本保持平穩態勢。2000年以後有較大幅度的增長，2001-2004年，共出讓土地24967公頃，其中經營性用地14052公頃。2004年以後，由於土地出讓招投標制度的建立，出讓面積明顯減少。目前，房地產經營用地年平均供應2500公頃左右，其中住宅佔70%以上，基本滿足上海房地產開發建設的需要。在出讓土地中，政府儲備土地所佔的比重希望能夠達到20%左右。

房屋竣工面積。在上述土地資源供給的情況下，上海房屋竣工面積自1995年以來，一直在3000—3500平方米之間徘徊，其中只有1997年2003年兩個年份超過3500萬平方米的高位。未來兩三年，竣工面積將回落到三千萬平方米以內。竣工面積回落是長期性的趨勢，預計未來十多年，平均將以每年以一百萬平方米左右的竣工面積的回落速度。

商品房新開工面積和施工面積。商品房開工面積決定了房地產建設新增規模；而施工面積表現了總體建設規模，間接決定了供應的後勁。一般情況下，年度施工面積是開工或竣工面積的三到四倍，如果兩倍以下，則預示以年份供應量將會減少；多於四倍時預示著供應大幅度放量。如，2004年全社會房屋施工面積達到11023.24萬平方米，為當年竣工面積的3443.02萬平方米的三倍。當前，房地產新開工面積將保持在3000萬平方米以上水平，年施工面積將保持在一萬平方米左右的水平，可以支持每年約2800萬平方米的房屋竣工量。

新建商品房的區域分布的三個環線比例。2004年，上海市有關部門就計劃從土地供應入手，調整住宅建設的區域分布，以實現在建住宅內環線以內、內外環間、外環線外的分布各佔20%、50%和30%，並預計用2-3年使住宅建設的區域布局更為合理。目前，根據網上住房供應量，這一比例為10%、40%和50%。這說明從區域分布上，上海增量房房地產市場是一個不斷外移的趨勢。

房屋拆遷戶數與面積。通過「拆、改、留、修」並舉，上海的舊區改造成果顯著。過去若干年，上海平均每年動遷居民10萬戶左右，拆遷居住房屋達約600萬平方米。近年，上海每年動遷居民5—7萬戶左右，拆遷居住房屋達約300萬平方米左右，以滿足保障城市建設、世博會動遷和改善居民居住條件的需要。

四、房地產市場的相關指標

從房地產市場的發展角度看，在有竣工面積帶來的增量房供應的市場基礎上，更加關心存量房（二手房）市場和租賃等其他市場的並重。從長遠看，租賃市場和存量房市場將佔主流地位，按照西方國家的經驗，成熟的房地產市場中二手房的交易量佔到70%-80%，這一情況將可能在2010年以後很快出現。

增量房市場的房地產銷售面積。隨著房地產業的迅猛發展，上海新建商品房的供給和需求市場迅速形成，市場規模逐年升級。從需求角度來看，新建商品房銷售量呈逐年攀升的勢頭，1995年突破500萬平方米，1998年突破1000萬平方米，2003年突破2000萬平方米。根據這一趨勢，增量房市場受到竣工面積的左右和竣工面積與銷售面積之比例的影響，在供需平衡的條件下，新建住房銷售面積未來將保持在2500萬平方米左右。

存量房市場的存量房交易量。自1994年實行公有住房出售政策至2002年底，上海共計想市民出售成套公有住房153.5萬套，建築面積達8355.1萬平方米，佔全市可出售總量的80％以上，約佔全市住房總量的40％。公有住房出售的快速推進，不僅明晰了住房的產權關系，而且也為市民進入房地產市場創造了必要的物質條件。

隨著住房市場的完善，上海存量房市場的交易規模在2003年首次與增量房持平，預計在未來若干年，增量房與存量房交易的比例將回緩慢上升。預計到2010年，存量房的交易規模將突破3000萬平方米。

商品房租賃市場。1996年至今，隨著整個房地產業的逐步成熟，商品房出租市場規模不斷壯大，目前已達到1000萬平方米左右。由於租賃市場的特殊性和隱蔽性，這一官方指標被明顯低估。預計到2010年，上海登記房屋出租的規模將達到2000萬平方米以上，年平均增長速度在25%以上，市場發育速度加快。

房地產價格。房地產價格是房地產市場中最敏感的指標。關於市場價格的構成有許多種。一是從統計方法上看，包括官方統計的新房銷售平均價格、各類價格指數等；也有學者提出了中位價格標准等。二是從市場分類上看，有租賃價格或二手房等分類、也有房型分類、區域分類、用途分類等。三是從品質上看，如裝修房等。

5. 上海市年國土資源綜合統計分析報告

2006年是實施「十一五」規劃的開局之年。在國土資源部和市委、市政府的領導下，全市房地資源系統立足市委、市政府「落實、聚焦、突破」的工作基調，以加強對全局性、前瞻性、綜合性重大問題的調查研究為抓手，以夯實基礎工作、提升行業管理水平為重點，有力、有序地推進各項工作，著力保持政策的連續性和穩定性、保持房地產市場的持續健康穩定發展，全面完成了年初確定的各項工作目標和任務，實現了「十一五」規劃的良好開局。

（1）以貫徹中央宏觀調控政策為契機，加大行業管理的力度，房地產業保持了健康穩定發展的態勢。貫徹中央宏觀調控的政策措施，態度堅決、執行有力。在土地管理方面，以貫徹落實國務院31號文件為重點，加強農用地轉用計劃管理，實行「統」、「分」結合的辦法，堅持區別對待、有保有壓；深化市級土地利用總體規劃修編，根據《全國綱要》（送審稿）分解給上海的主要指標，基本完成了各區縣主要規劃指標的對接工作；全面開展土地執法動態巡查，並加大了對違法違規用地的執法監察力度，全年新發生的違法用地數有較大幅度下降。在房地產市場調控方面，以貫徹落實國辦發37號文件為重點，堅持「以居住為主、以市民消費為主，以普通商品住房為主」和「鼓勵消費、規范投資、抑制投機」的原則，實施市場供應和需求的雙向調控，並著力建立健全誠信、規范、透明、法治的房地產市場體系。

（2）以土地清查和房屋調查為重點，加大基礎工作的推進力度，為深化拓展精細化管理打下了扎實的基礎。在土地清查方面，建立了土地利用現狀數據、權屬數據、建設用地數據、違法用地數據等基礎資料庫。全市共完成外業調查面積6 936平方千米，覆蓋全市陸域面積；內業判讀地塊188萬個，對每一地塊的土地用途進行了判別。在房屋調查方面，完成了全市近1萬個街坊（村）全部房屋建築的現場核對、外業修測、公房採集輸入、大機數據清理及成果數據入庫。

（3）地礦工作方面，加快立法進度，出台了《上海市地面沉降防治管理辦法》等法規和政策性文件；按照「精簡、統一、效能」的原則，根據「強化、弱化、轉化」的要求，推進了機構職能整合，完成了10個區縣地礦管理職能的延伸工作；進一步開展地面沉降防治工作，加快推進三維城市地質調查。

一、土地資源

（一）土地資源狀況

根據2006年度的變更調查匯總數據顯示，本市統計地類總面積為823 901.21公頃，具體分類統計如下：農用地380 197.21公頃，其中耕地264 383.62公頃，園地11 647.07公頃，林地23 923.97公頃，其他農用地80 237.05公頃；建設用地237 103.67公頃，其中居民點及獨立工礦用地216 301.03公頃，交通運輸用地19 032.46公頃，水利設施用地1 770.17公頃。未利用地206 600.73公頃（圖1）。

圖1 2006年全市土地利用構成情況

（二）土地利用情況

1.農用地

全市農用地總量為380 197.21公頃，其中耕地264 383.62公頃，比2005年減少 8 670.38 公頃，耕地減少的原因主要是由於建設佔用和農業結構調整，2006年建設佔用耕地3 222.02公頃；2006年實施農業結構調整，在推進創匯農業、生態農業、設施農業中，耕地轉化為林地、園地、設施農業用地為4 595.85公頃。

2.建設用地

至2006年末全市建設用地總量為237 103.67公頃，以居民點及獨立工礦用地為主，面積為216 301.03公頃，占建設用地面積的91.22%，交通運輸用地19 032.46公頃，水利設施用地1 770.17公頃。

2006年全市批准建設用地11 144.97公頃，其中農用地轉用6 550.06公頃，涉及耕地5 421.50公頃（包括部分2005年核發計劃審批）。分批次建設用地8 646.24公頃，其中商服用地355.61公頃，工礦倉儲用地4 568.07公頃，公用設施用地498.07公頃，公共建築227.35公頃，住宅用地1 199.88公頃；單獨選址建設用地2 498.72公頃，其中交通運輸用地1 758.97公頃。

3.土地整理、復墾和開發情況

2006年全市積極推進土地整理復墾工作，通過鄉鎮農田區土地利用現狀的調查，確定了土地開發整理復墾的重點區域，制訂了土地開發整理復墾計劃。一方面對零星宅基地、工業點、坑塘、廢棄河流、農副業用地和零星未利用土地等進行復墾，另一方面推進結合基本農田基礎設施建設開展的土地整理。全年開發整理復墾土地總面積為8 120.28公頃，新增耕地2 934.37公頃。土地開發整理復墾不但為上海市經濟建設和社會發展佔用耕地提供占補平衡指標，而且也進一步優化了郊區的土地利用結構，保護和建設了郊區的生態環境，提高了郊區的農業生產條件，促進了土地集約利用。

全市實施的國家投資土地整理復墾開發項目有兩個，按照國土資源部有關文件要求組織實施，到2006年年底兩個項目基本竣工，准備接受竣工驗收。另外，本市積極推進灘塗促淤圈圍工作，為全市經濟社會發展拓展空間。

二、礦產資源

堅持把礦產資源開發利用和礦產資源保護緊密結合起來，進一步整頓和規范礦產資源開發秩序，強化對礦產資源開發利用的日常監督管理，提高礦產資源利用率，合理利用和保護好礦產資源。與此同時，強化對全市地質資料匯交、保管和利用的監督管理，使地質資料的管理和服務水平又上了一個新台階。

繼續做好礦產資源補償費徵收和管理工作，國土資源部2006年下達給本市的徵收指標得到大幅度超額完成。繼續加強對磚瓦粘土企業和礦泉水企業礦產資源補償費的徵收力度。

（一）地質勘查投入與勘查成果

2006年地質勘查投入1 305.5萬元，勘查資金主要來於財政資金731.5萬元，地方補貼574萬元，主要用於上海城市地質調查、地面沉降及地下水動態監測、地面沉降防治研究等方面。完成了三維城市地質調查年度工作任務，積極推進地面沉降監測工作，為提高地面沉降防控能力提供基礎資料。

（二）礦產資源勘查和開發利用情況

1.頒發勘查許可證和采礦許可證情況

2006年本市具有合法、有效的勘查許可證4個，勘查許可證項目進行了年檢，所有項目均已通過。

至2006年底合法有效的采礦許可證有115個，主要是粘土礦和礦泉水采礦許可證，其中粘土礦許可證95個，水氣礦產20個；變更2個，延續102個，其他11個，許可證總數比2005年減少1個。

2.礦產資源開發利用基本情況

2006年上海市開發利用的礦產資源主要是粘土礦和礦泉水，其中粘土礦的礦山數為96個，礦泉水的礦山數為19個，全年的銷售收入分別為28 486萬元和15 010萬元，上繳礦產資源補償費為623萬元。

三、國土資源市場

土地市場

1.土地市場建設

2006年全市土地市場按照「政府調控、市場供應、規范運作、依法管理」的原則，進一步健全土地市場機制，不斷優化土地資源配置。嚴格執行經營性六類項目用地招標拍賣掛牌制度，除劃撥目錄外的土地供應採用有償使用制度。

2.土地一級市場建設

全市積極貫徹執行國辦發37號文件，加大土地一級市場的宏觀調控，加大土地供應的調控力度，合理引導房地產市場發展的規模、結構和節奏。2006年全市共出讓土地 2 611 宗，面積7 680.13公頃，其中新增用地4 105.03公頃，出讓成交價款為378.78億元，土地出讓純收益113.63億元。通過招標、拍賣、掛牌216宗，成交價款224.96億元，純收益67.48億元，採用招標、拍賣、掛牌出讓的土地主要是商服用地和住宅用地，面積為1 705.77公頃；協議出讓2 395宗，成交價款153.81億元，純收益46.14億元，主要是工礦倉儲用地出讓；劃撥957宗，面積5 389.67公頃。

3.土地二級市場

全市土地二級市場反映的主要是房地產轉讓、出租、抵押情況，2006年全市二級市場呈現繁榮與活躍的態勢，其中房地產轉讓402 674宗，轉讓金額為3 707億元；房地產出租13 781宗，租金為7.16億元；房地產抵押321 850宗，抵押價款為6 829.47億元。

四、國土資源違法案件查處情況

2006年發現土地違法案件729件，其中2006年發生案件58件。2006年市區縣房地局執法監察部門對土地違法行為共立案729件，審結840件（含2005年未結案件）。共拆除構建物115.27萬平方米，收回土地74.08公頃，罰沒款共計6 552.45萬元。

五、國土資源行政復議情況

嚴格依照《行政復議法》審理行政復議案件，使行政復議成為解決糾紛、化解矛盾、層級監督的重要手段。2006年申請行政復議343件，其中行政處罰24件，行政許可38件，其他281件；2006年行政受理301件，審結300件，維持139件，確認違法12件，撤銷5件，撤回申請48件，2006年未審結43件。

六、國土資源管理機構和人員培訓情況

全市共有行政單位20個，從業人員960人，行政編制人員951人，大專以上人員佔全部編制人員的89%，年末平均人員962人。

2006年參加各種院校培訓畢業或結業人數達372人次，其中參加黨校學習92人次；行政學院學習61人次；參加其他培訓219人次，其中國外10人次。學歷教育49人，其中碩士生10人，本科生16人，大專生23人。2006年取得學位1人。通過各大專院校的學習和培訓，各級國土資源管理幹部的業務水平和政治素質有了明顯提高。

七、問題與建議

上海市人口多、地域小、土地資源總量不足，土地對經濟社會發展的制約作用越來越明顯，矛盾愈來愈突出。要堅持資源開發與節約集約利用並舉，堅持統籌當前發展與未來發展並重，推進土地資源利用與管理方式根本性轉變，加快實現土地利用方式由粗放單向型向集約循環型轉變。

1.按照保護資源更加嚴格規范的要求，著力建立最嚴格的土地管理制度

（1）加大基本農田保護力度。以耕地保有量、基本農田保護面積、耕地佔補平衡為重點，抓緊細化對各區縣考核的具體辦法。推動金山區基本農田保護示範區建設取得實質性進展，繼續推進土地整理復墾工作的實施。

（2）建立健全違法用地查處的長效管理機制。在發現機制、判別機制、會審機制、處置機制、通報制度上加大對違法用地的查處力度，將違法用地情況定期向各區縣政府通報。

2.按照保障發展更加持續有力的要求，著力推進產業結構調整和經濟增長方式的轉變

（1）加強土地利用年度計劃的編制和執行管理。繼續採用「統」、「分」結合的分配方式，優化供地結構，確保國家、市級重點項目建設用地，優先保障與籌辦2010年世博會相關的重大基礎設施項目用地，支持符合產業發展政策的先進製造業和現代服務業用地。逐步建立「控增逼存」的管理辦法，全年消化利用存量土地的數量力爭達到2006年度存量土地總量的三分之一以上。

（2）加快消化利用閑置土地。加快實施《閑置出讓土地處置試行規定》，全面建立閑置土地台賬，把工作重心轉向長效監管機制建設。

（3）推進「批項目、核土地」。加快完善「批項目、核土地」的工作機制，並配合市有關部門加快研究制定基礎設施和社會事業等各類用地的用地指標（指南），健全用地指標（指南）管理辦法。

（4）開展建設用地後評估。加快研究制定評估方案，對國家公告工業園區的績效情況開展評估，完成2005年、2006年土地利用計劃執行情況的評估，逐步建立土地利用績效評估的長效機制。

（5）加強土地市場體系建設。重點要推進三方面工作：①探索建立土地有形市場。要完善土地市場運行的基本制度、組織架構和運作模式，引導土地交易雙方依法交易、規范市場秩序，提高土地資源市場化配置的效率。②實施工業用地招拍掛。把握促進產業結構優化升級和推進工業用地招拍掛的關系，加快制訂上海市工業用地招拍掛辦法，年內全面推進實施。③推進土地儲備。完善土地儲備機制，加強經營性用地專項儲備、統一供應、熟地出讓的工作。研究制定工業園區土地儲備管理辦法，組織園區做好工業用地儲備。

6. 土地市場

（1）土地出讓收入增幅回落

據初步統計，全國土地出讓價款超過3萬億元。從年內變化來看，1月價款為單月最大，密集的房地產調控政策引發市場強烈反應，2月出讓價款環比跌幅為2009年以來最高，近五成；此後數月均在2500億元左右徘徊（圖7）。考慮到土地出讓收益的10%15%用於公租房、10%計提教育資金、10%用於農田水利建設等，在當前土地出讓收益缺乏統籌管理的情況下，土地出讓收入的增長乏力對於依賴土地財政的地方政府而言，無疑將憂心忡忡。

圖9 主要城市地價總體水平增長情況（環比）

數據來源：2007-2011年城市地價動態監測報告，www.landvalue.com.cn

（3）土地購置面積增幅陡降

2011年，全國房地產開發企業完成土地購置面積4.10億平方米（圖10），比上年增長2.6%，增速比上年回落22.6個百分點。從年內情況來看，土地購置面積增幅同比陡降，從2月的同比增加57.1%降至12月的同比減少21.3%。房地產用地需求受貨幣政策影響較大。從2010年10月到2011年7月，存款准備金和利率密集調整，5次提高利率，9次提高存款准備金，上一次密集調整利率和存款准備金的是2008年。每次密集調整後，土地購置面積都做出反應。2008年6月結束上調周期，7月土地購置面積開始小幅下降；2008年12月結束下調周期，2009年1月土地購置面積開始逐月攀升；2011年上調於7月結束，9月土地購置面積逐月回落。12月5日，存款准備金下調0.5個百分點，但是仍處於21%的高位，如果不出現密集調整，土地購置面積需求將保持回調態勢。

圖10 房地產企業完成土地購置面積情況

專欄2 土地流標頻現凸顯一級市場冷清

2011年，隨著房地產調控的逐漸深入，土地流標成為市場的主題詞，土地流標、流拍頻現，土地底價成交增加。據中原地產數據顯示，全國主要130個城市，年內土地流標達到了900宗，其中居住類流標達到了420宗。總流標數量相比2010年的280宗上漲了2.2倍；住宅類地塊流標相比2010年的130宗上漲了223%。其中，僅7月土地流標數達到61宗，基本相當於1~2月流標數的總和；下半年土地流標現象依然不減，甚至愈演愈烈，其中僅11月和12月兩個月土地流標數量達近300宗，居住類佔比達到了50%。

出台限購政策城市土地流標明顯。據鏈家地產數據顯示，截至2011年8月，全國土地流標前十位的城市分別為沈陽、濟南、大連、東莞、北京、成都、太原、台州、溫州、武漢，其中除東莞之外，其餘9個均是已經執行了限購的城市。此外，出台「限購」政策的二、三線城市住宅土地流標也十分明顯。在近期樓市放寬限購緊急喊停的佛山市，2011年土地出讓和成交宗數均出現明顯下降，流標率同比增長近一倍。土地流拍現象普遍出現一方面是由於宏觀調控政策的穩定性和連續性對市場土地的心理產生影響，另一方面是由於開發商資金全面吃緊，缺乏拿地動力。

7. 上海市產權調查土地狀況信息表中的備注「完全產權、五年以後可進入房地產市場」是什麼意思

房子可以交易沒有任何問題

8. 上海房地產市場分析報告

2007年上海房地產市場分析報告

李戰軍

如何充分把握2006年上海房地產市場在宏觀調控背景下的市場特徵和存在問題，正確判斷2007年上海市房地產市場的發展趨勢，是上海房地產管理部門、業界機構和市民普遍關心的熱點問題。
但是傳統性的和技術性的分析方法，目前只能起到統一認識、把握方向的輔助性作用，難以得出符合實際的結論。這是因為中國今天的房地產市場起決定性影響的作用傳導鏈已經是「政治—政策—市場—供求」，而不是相反。是政治因素和政治取向決定中國房地產市場政策取向和政策內容，是政策作用影響房地產市場的投資規模、供應結構和供應價格，由此導致需求變化和需求規模。
從2003年國家開始對房地產業進行宏觀調控以來，每到年末年初各種對房地產市場的判斷預測，與後來的實際發展都存在著較大的差異，模糊性的結論大大多於精確性的結論。主要原因是政策的多發性造成市場走向的不明朗，多種政策的交互作用造成了市場的波動性和復雜性。2006年下半年有上海易居房地產研究院、上海市房地產交易中心和上海市房地產信息中心等單位共同參與的一項課題研究中，所建立的多種數學模型對上海歷史上的房地產平穩發展期的市場驗證都是相對准確的，而對於政策多發期的市場驗證都是存在著較大的誤差值。從技術層面反映力求接近房地產真實的數學模型，對政策多發期的市場預判難以准確描繪。
鑒於上述認識，對於如何認識2007年上海房地產市場走勢，我們按照業已存在的房地產市場作用傳導鏈從上游往下游逐層次展開分析。

一、政治宏觀層面
從1978年改革開發起始，長期主導我國政治方向和社會經濟發展的「階級斗爭理論」被丟棄，一大批充滿階級斗爭理念和熱衷內部斗爭的「階級斗爭幹部」逐步退出歷史舞台，完成了新中國成立後的第二次國家指導思想和幹部隊伍的大轉換（第一次始自1957年，到1966年完成）。以改革開放為手段，以經濟工作為中心，以實現現代化為目標，譜寫了中國發展主旋律。在這個過程中，信奉「發展就是硬道理」的理念成就了現在的一大批「GDP幹部」，中國的各級政府形成經濟發展和城市開發的「建設型政府」。
進入本世紀以後，中國經濟的實力和對世界經濟的影響作用逐漸被世界所承認，中國確實富強起來了，中國老百姓也確實富裕起來了。但中國也越來越強烈地感受到各種資源都難以承受經濟的超常規發展，經濟發展、社會發展和生態環境存在嚴重的不協調，各種利益主體出現並形成了一系列經濟社會矛盾，黨和政府中的腐敗存在著體制性蔓延擴散的趨勢，人們對改革和發展的認識甚至出現了尖銳的分歧和對立。也正是在這種背景下，「科學發展觀」、「和諧社會」、「友好環境」、「改變經濟增長方式」、「建立公共服務型政府」等一系列新理念、新方針、新方向首先由黨中央率先提出。政治層面的這種變化一定會導致經濟政策的調整變化。
上海的房地產理論界人士2006年提出，在宏觀調控背景下房地產業必須積極推行產業轉型。其實不僅僅是房地產業要轉型，房地產業存在著投資增長過快、商品價格上漲過猛、產品結構不合理、市場秩序紊亂的問題，在中國其他產業中都普遍存在。產業轉型已是大勢所趨，非此不能改變產業的增長方式。說到底中國的各級政府更要轉型，要由建設型政府轉為服務型政府，政府的幹部也要由「GDP幹部」轉為「服務型幹部」。
上海社會保障資金案件揭露，最終導致上海市市委主要領導人和一批涉案幹部被立案審查，形成了三十年以來上海政治高層的最大震動。黨中央對社保案的處置，對上海社會穩定和經濟發展絕對是一件好事，對上海貫徹中央關於房地產調控的各項政策也會更加有利。應該期待在2007年上海市在黨中央領導下，各項工作會取得更多具有實效性的成果，上海房地產的調控也會出現更為積極的成果。

二、經濟政策層面
任何經濟政策都是針對現實經濟活動中發生的問題和經濟發展方向提出的。那麼我國經濟領域存在哪些問題呢？我們的經濟政策又將發生一些什麼變化呢？

1、加快推進經濟增長方式和政府職能轉型
在黨的「十六大」要求全國全面建設社會主義小康社會背景下，東部要求率先基本實現現代化，西部要求進行大開發，東北要求振興，中部要求崛起；在我國高速工業化和城市化過程中，農村要求進行社會主義新農村建設；繼以深圳特區為代表的珠三角、以浦東開發為代表的長三角的改革、開發和發展之後，又提出以天津濱海為代表的環渤海區域改革開發和發展的國家戰略布局，提出建設北方經濟中心。三個方面的發展戰略要求，使得各地都認為自己是國家發展的重點地區，都圍繞著自己的發展要求進行大規劃、大投資。而實際上全國性大發展的共同性同時性要求，再加上每五年一次的政府換屆工作，都導致全國各地經濟和社會發展強烈沖動。經濟增長方式轉變和政府職能轉變之所以遲緩，與此關系密切。
上海在城市功能定位之後，近些年來一直大力推進金融中心、貿易中心和國際航運中心的推進工作。再加上有一個2010年世博會題材，實際上上海的基本建設規模是壓不下來的，每年城市全社會固定資產投資都超過了三千億元，其中房地產投資每年都在一千億元以上。上海的地方財力（含財政支出和政府籌資）投向主要是各個建設項目，短期內將支出重點轉為城市社會服務型十分困難，這與發展包括住房保障在內的社保、教育、衛生、社區、治安的要求將形成階段性的尖銳矛盾。但這種轉型又是不能避免的。

2、國際收支平衡成為穩定宏觀經濟最主要任務
近三十年的由改革推動的中國經濟發展，由最初的進口替代過渡到出口替代，標志著中國經濟成熟度已上升到一個全新台階。中國進入WTO以後，中國的商品出口呈現出世界超常規的發展，對生產能力增加、技術含量提高、農村勞動力輸出、城市勞動就業和國家總體經濟實力起到了非常積極且有效的推動。但是也造成了貿易摩擦劇增、國際收支不平衡、過度投資、資產價格膨脹、價格波動、貿易和外匯政策壓力倍增等一系列新問題。
2006年12月召開的中央經濟工作會議，已經把經濟增長、就業、物價、國際收支平衡四大宏觀調控目標中的促進國際收支平衡放在了突出位置，成為穩定宏觀經濟的最主要任務。而要從根本上解決國際收支不平衡的問題，除了要加快轉變外貿增長方式以外，最重要出路是解決國內需求不振的問題。要用擴大國內需求的辦法解決投資和消費比例的失衡，解決內需和外需的失衡，解決對外貿易的巨額順差，解決外匯儲備的過猛增長。
由此判斷，房地產調控問題並不是我國宏觀經濟調控最重要最突出的問題，只不過是涉及到民生和社會穩定的分支性熱點問題。不宜將房地產調控問題擴大化、嚴重化，甚至政治化。而保持房地產的健康穩定發展，卻對擴大我國國內需求起著支撐性的作用。
當然我們不能由此而放鬆上海房地產市場的調控。特別是上海是外資進入中國的重要窗口，上海的房地產又是海外熱錢炒作人民幣升值的主要平台，上海房地產業又擁有眾多的外商投資企業。上海房地產調控工作具有一些和內地很不相同的領域和特點，一點不能夠掉以輕心。

3、資源節約、保護生態環境、優化產業結構和自主創新是發展新路徑
我國經濟發展中由於過度依賴投資的拉動作用，各地發展的重點主要在製造業方面，忽視經濟發展對生態環境的破壞作用（多個五年計劃都沒有完成環境指標），難以保持可持續性的發展。產業鏈上又過度依賴生產加工的環節，拿的是低附加值。而在研發設計、創意創新的環節和市場流通的環節本領不強，拿不到高附加值。
針對上述問題，國家的經濟政策導向將是以資源節約、特別是能源資源節約和保護生態環境為切入點，轉變經濟增長方式，積極促進產業結構優化升級；以提高自主創新能力為抓手，加快建設創新性城市和創新性國家。
結合房地產業的發展，節地節能、提高產業化、推廣新技術新材料肯定應該是上海房地產今後工作的重點方向之一。

4、大力完善社會保障體制
我國國民收入的初次分配和再次分配調節水平不高，直接影響到收入流向和內需擴大，處理不好會成為社會不穩定的重要因素。中央工作會議已決定從2007年起調整國民收入分配格局，逐步提高農民和城鎮低收入者的收入水平和消費能力，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入。
上海作為一個流動人口比重特別大的城市，作為一個由於國有企業改制而存在眾多依賴低水平社會保障人群的城市，長期關注城市低收入者和外來務工者的住房問題，建立符合實際需要的體制、機制保障應成為政府的重要職責。

三、房地產政策層面

9. 上海首批集中供地52宗，將深化完善房價地價聯動機制

4月30日下午3時，上海市土地交易市場舉辦集中出讓相關信息交流會，預告上海市第一批住宅用地集中出讓約52幅。同時公布上海新的土地競買規則——在原有出讓方式基礎上，進一步實施限價競價，交流會以網路直播方式進行。

其實，早在今年3月，上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市規劃和自然資源局、上海市房屋管理局聯合發布了《關於進一步加強本市房地產管理的通知》。《通知》明確在房價地價聯動的基礎上,商品住宅用地實行限價競價。

交流會介紹了上海市第一批住房用地集中出讓的安排及地塊信息，並介紹了新的「限地價」交易競價具體規則等。相關具體信息同步在上海市土地交易市場官網發布。

上海土地市場方面表示，在正式發布第一批住宅用地出讓公告前召開交流會，旨在通過提前發布相關信息，穩定市場預期，鼓勵市場理性參與土地交易，保持土地市場平穩有序。

據悉，上海將在5月第三周(5月17日-5月20日)發布2021年第一批住房用地集中出讓公告；第二批住宅用地將在8-9月集中出讓，第三批將在10-11月集中出讓。

此外，上海全年住房用地計劃供應量將持續增加，同時將進一步加大郊區軌道交通站點周邊、五大新城的土地供應力度。

澎湃新聞獲悉，為深入貫徹落實國家及本市房地產市場調控工作要求，堅持「房住不炒」定位，上海實行住宅用地供應分類調控的同時，還會深化完善房價地價聯動機制。

此次交流會還預告了商品住房用地（包括含商品住房用地的綜合用地）出讓的新限價競價規則。

新競價規則主要是：在房價地價聯動機制下，合理設定地塊起始價格、中止價和最高報價。本批次最高報價一般限定為起始價的110%。

競價方式由原舉牌競價調整為「舉牌競價 一次書面報價」。即先進行舉牌競價,舉牌競價未達到中止價的， 以價高者得原則確定競得人；當舉牌競價達到中止價時，交易轉入一次書面報價。一次書面報價不得超過最高報價，並以最接近一次書面報價平均價的原則確定競得人。

上海土地市場方面介紹，新的競價規則將價高者得調整為限地價下的相對價高者得，是上海市「穩房價、穩地價、穩預期」的有力措施，進一步深化了房地產調控「一城一策」工作,有利於促進土地市場和房地產市場平穩健康發展。

同時，為進一步促進交易主體誠信自律、保障市場良性競爭，共同維護公平公正的市場環境，預告內容還包括了規范「同一申請人」概念、合理確定投資決策主體、加強出讓履約監管等。

此外據了解，上海市土地交易市場在本次線上直播後，將在近期根據市場各主體的網上提問，統一發布書面解答和提示。

10. 2．土地市場

（1）土地出讓向多目標轉變

深入推進國有土地有償使用制度改革，及時出台新修訂的劃撥用地目錄；堅持和完善土地招拍掛出讓制度，推動工業用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由「價高者得」的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。2010年，全國共出讓土地29.15萬公頃，比上年增長32%；出讓總價款為2.71萬億元，同比增長57.8%（圖8）。其中，招拍掛共出讓土地面積25.73萬公頃，同比增長37.4%；招拍掛出讓價款2.6萬億元，同比增長59.7%。土地資源市場化配置程度持續穩步提高，2010年全國招拍掛出讓土地面積占出讓總面積的比例達88.3%，同比提高3.5個百分點；招拍掛出讓價款占出讓總價款的比例達到96.0%，同比提高1.1個百分點（圖8）。

圖 8 土地出讓及招拍掛出讓面積和價款變化情況

專欄 4 地票個案引發高度關注

地票，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地後產生的建設用地指標，在保障本地農村發展用地後，將節余指標通過農村土地交易所公開交易，形成的可用於市域范圍內建設的用地指標。地票歸農戶和農村集體經濟共同所有，具有新增建設用地指標、耕地佔補平衡指標、有價證券、土地財產權益等屬性，其運行過程包括「復墾—驗收—交易—使用」4個環節。

作為地票的首創者，重慶自2008年12月4日成立農村土地交易所以來，已經舉行了18場地票交易會，交易地票約3.5萬畝、成交金額逾43億元，產生了較好的生態、社會和經濟效益。地票產生後引發社會各界強烈關注，專家學者普遍給予高度評價，認為地票制度在保護耕地數量和質量、維護「三農」利益、凸現土地權益「資產化」、構建城鄉統一建設用地市場、統籌優化城鄉土地利用等方面都有積極意義，但也存在地票打包交易方式有缺陷、地票推高房價的可能性、企業競得地票後「落地」難等需要繼續深入研究的問題。進入2010年，地票熱潮不減，成都更是出台政策對所有國有經營性建設用地使用權實行憑地票准入制度，但由於違反城鄉建設用地增減掛鉤政策，在年底被緊急叫停。

在此背景下，有序、有度開展地票制度創新，需要重點關注以下幾項工作：一要夯實地票的法律制度基礎，如法律屬性、歸屬、權利義務界限等；二要保障農民權益、完善地票收益分配，要優先保障農民利益，不能形成新的「土地財政」依賴症；三要實行總量控制、合理確定地票規模，要實行總量控制以最大程度地規避制度和市場風險，統籌考慮復墾規模、流轉數量、市場供求等因素確定地票規模；四要構建農村土地評估和流轉支付體系，要合理確定農村土地流轉價格的時間和數值增長方式，形成靈活多樣的支付方式。

（2）地價水平穩步上升

2010年土地市場延續了迅速回暖的勢頭，持續走高，在經歷了力度最大、手段最多、持續時間最長的調控政策後，年末房地產市場重新火爆。根據國土資源部對全國105個城市地價監測得到的結果，綜合地價一季度漲幅較2009年第四季度有所趨緩，但仍保持較高的漲幅；二季度調整回落，漲幅較上一季度趨緩，三季度出現反彈，環比增速較上一季度有所回升，政府再次密集出台了第二輪調控政策，包括提高首付金比例，調整住房相關稅費優惠政策，停止發放第三套房貸，央行也兩次上調存貸款基準利率，四季度綜合地價環比增幅加速回升，全國地價總體水平呈上升態勢。綜合地價、商業地價、居住地價環比增長率均為本年度最高。2010年第四季度，全國主要監測城市地價總體水平為2882元/平方米，商業、居住、工業地價分別為5185元/平方米、4245元/平方米和629元/平方米；同比增長率分別為8.62%、10.03%、11.02%、5.29%；環比增長率分別為2.53%、2.89%、3.67%、1.08%（圖9）。

圖 9 2007～2010年各季度全國主要城市地價總體水平增長情況（環比）

長江三角洲、珠江三角洲和環渤海三大重點區域綜合地價水平均高於全國總體水平。其中，長江三角洲地區綜合地價水平最高，為4403元/平方米；珠江三角洲地區次之，為3830元/平方米；環渤海地區最低，為3182元/平方米。長江三角洲地區綜合地價環比、同比增幅最低；珠江三角洲地區增速趨緩；環渤海地區增速均呈上升趨勢。

（3）土地購置面積創新高

2010年，全國房地產開發企業完成土地購置面積4.10億平方米，比上年增長28.4%，土地購置費9992億元，增長65.9%。本年度房地產開發企業完成土地購置面積為歷史最高水平，超過2007年（4.06億平方米）。2007年由於國房景氣指數持續走高，房屋銷售價格環比和同比增幅加速上漲，屢創歷史新高，促使金融、土地等系列宏觀調控政策集中出台（圖10）。

圖 10 房地產企業完成土地購置面積情況

專欄 5 京滬等土地出讓金超過千億

2010年各地加大了土地供應力度，土地出讓金增長迅猛，北京、上海和大連三地的土地出讓金超過4000億元，約佔全國土地出讓金總額的15%。

10年來，各地土地出讓金收入增長迅速。2001年，全國土地出讓收入佔地方財政收入的比重只有16.6%。到2009年，該比例已上升至48.8%。2010年，北京、上海、大連土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加，今年全國土地出讓金達2.7萬億元，相當於地方財政收入的65.9%。地方政府嚴重依賴土地出讓金等相關收入，是為「土地財政」（表1）。

土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如耕地佔用稅、房地產和建築業的營業稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點徵收的是房地產稅和建築稅，有些地方這兩項稅收甚至佔地方總稅收的百分之三四十。二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金佔地方預算內收入的比重已達百分之四五十，少數地方甚至超過預算內收入。此外，政府用徵收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這種做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融資額，已遠遠高於土地財政的收入。

表1 2010年28個重點城市土地出讓金情況

數據來源：世聯數據平台

地方政府收入對土地及土地相關產業擴張的過度依賴，主要是財稅體制不合理，地方政府的財力與事權不匹配。20世紀90年代，分稅制改革取得偉大成績，問題是地方財政分配比例過小。後來，中央把城鎮化作為重要的戰略方針，各級城市的政府首當其沖，承受巨大壓力，普遍面臨的問題是發展資金不足。恰在這時，土地使用制度改革取得實質性進展，有償使用土地制度歷經10年，終於基本確立下來。1998年，政府機構改革和換屆，各級城市政府普遍從土地管理制度上，找到了解決財力不足問題的出路，土地財政逐漸形成。

而現行土地管理制度是土地財政形成的主要制度基礎。反思中國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，所謂集「裁判員」與「運動員」於一身。經營是市場主體的活動，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體。