城鎮化投融資機制

❶ 新型城鎮化和醫療養老將成政府投融資主要方向嗎

日前抄，中國財政科學研究院襲(以下簡稱「財科院」)發布了《政府投融資報告2017》。在由中國財政科學研究院、中國財政學會共同舉辦的成果發布會暨地方政府債務研討會上，業內專家表示，我國政府投融資體制改革不斷深化，不過依然存在碎片化等系列問題，應協調整合推進。

此外，報告建議，政府需要加快職能轉變，進一步明確自身與市場的邊界，降低民間資本進入基礎設施和公共事業領域投資的門檻，加強政府公共投資的陽光決策，構建以財政為樞紐的政府投融資預算約束機制和評估體系，加快改革政府會計制度，提高財政透明度。

❷ 新型城鎮化試點有什麼好處

新型城鎮化綜合試點主要包括五項任務：

一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立中央（省）對下轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制和實行建設用地指標與吸納省（市）外農業轉移人口落戶數量掛鉤政策；

二是建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；

三是改革完善農村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標准宅基地處置辦法；

四是建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作；

五是綜合推進體制機制改革創新，在城市創業創新環境建設、城市公共服務提供機制、城市社會治理體系等方面有選擇地開展改革探索。

其中，就可持續的城鎮化的投融資機制，國家發改委規劃司官員鄔曦曾經撰文表示，「土地財政」不可持續，但關鍵問題在於，要堵住「土地財政」這條暗道，就需要開辟未來城鎮化融資的明渠。

鄔曦進一步指出，修明渠堵暗道並不容易，不僅涉及到中央地方稅收關系調整、地方債務風險控制等傳統難題，也面臨融資領域放寬、融資工具升級等創新要求。試點就是要通過探索建立城鎮化投融資機制來打通新渠道。

同時，對第四項任務，鄔曦解釋，「在把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。」

鄔曦認為，國家開展新型城鎮化綜合試點的目標有兩個：

一是探索建立由政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任；

二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔機制，中央和省級政府通過財政轉移支付和建設用地指標與落戶人數掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口並提供相應的基礎設施和公共服務。

❸ 如何建立健全科技多元投融資機制

記者卓尚進2013年底之前在京召開的中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議等重要會議，都對新時期積極穩妥扎實推進城鎮化這一重要工作提出了一系列新的方針政策，其對於全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化建設具有重大現實意義和深遠歷史意義。
中央城鎮化工作會議明確把「建立多元可持續的資金保障機制」作為推進城鎮化的六項主要任務之一，提出了「逐步建立地方主體稅種」、「建立健全地方債務發行管理制度」、「研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構」、「鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營」等政策措施。業內專家認為，只要社會各方認真貫徹落實中央會議精神，不斷探索與新型城鎮化配套的投融資體制機制，就一定會建立和健全多元可持續的資金保障機制，為積極穩妥扎實推進城鎮化提供良好的資金保障。
新型城鎮化持續發展需要多少資金？這是新型城鎮化過程中必須解決的一個問題，國家開發銀行曾預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。
國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬大致做了一個測算，東部地區農民工市民化的成本是17萬億元，西部地區是10萬億元。目前，我國城鎮化率是52%，未來還有三四億人湧入城市，總體算來，也就是40萬億~50萬億元。不過，不是一年就投入這么多，而是要分20至30年完成，也就意味著一年才2萬億至3萬億元。城鎮化是一個持續的動態進程，再加上金融財稅領域的市場化改革，需要的資金在可承受的范圍內。
建立多元可持續的資金保障機制，首先要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。新型城鎮化是在中央城鎮化規劃指導下，由地方政府推動的一個長期過程，地方財稅無疑是資金的重要來源。我國自1994年實行分稅制改革後，財權上收但事權下放，不僅導致地方政府的權責不對稱，也間接地促成了目前一些地方政府對土地財政高度依賴、債務規模迅速增長等多重困境。專家表示，今後，國家在深化財稅體制改革時，須科學地重新確定地方政府的事權與財權；在大幅度收回土地增值收入、抑制地方土地財政依賴路徑的同時，給地方開征房產稅、資源稅等新稅源；根據地方農村戶籍改革的成本、保障農業轉移人口市民化的資金需求，給予相應的財政轉移支付規模。
同時，在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。專家表示，未來在國家新型城鎮化規劃指導下，在明確了有關法規條件下，可考慮讓地方政府發行市政債，開辟新的融資渠道，這類資金有專門用途，如用於城鎮基礎設施或公共事業建設。但是，要防止地方政府將這類資金用於彌補地方融資平台貸款及其他地方債務的償還，否則地方債務風險還將迅速增加。
建立多元可持續的資金保障機制，要推進政策性金融機構改革。當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。此間有專家認為，新型城鎮化不同於老的城鎮化，要體現深化改革的精神，在克服過去城鎮化過程中各地普遍採取「土地財政+政府融資平台」模式弊病的同時，可適時推進金融創新，其中建立「城鎮建設銀行(5.49, -0.15, -2.66%)」是不錯的選擇。
著名經濟學家厲以寧前不久在其新著《中國經濟雙重轉型之路》一書中對此提出，新建一家政策性的城鎮建設銀行是金融結構改革的一項重要舉措，是為了實現特定的城鎮化目標，為一定的城鎮提供中長期貸款，為城鎮化建設中的公共服務設施提供融資，以促進廉租房建設和環境治理等項目的完成。
將來可能設立的城鎮建設銀行，從其性質來看是一家政策性銀行，與中國進出口銀行、中國農業發展銀行等政策性銀行相同；同時，與城鎮化中商業銀行提供的商業貸款不相矛盾。考慮到國家開發銀行從2008年開始轉型商業化，已擁有超過15年以上的城市基礎設施建設融資等開發性金融經驗，在新型城鎮化中還要繼續發揮為城鎮基礎設施建設融資的優勢，因此，未來的城鎮建設銀行應當與開發性金融機構的國開行、政策性銀行和其他商業銀行形成差異化定位、功能互補、取長補短、相互配合的城鎮化金融服務體系。
建立多元可持續的資金保障機制，還應放寬市場准入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。
易鵬認為，在城鎮化中民間資本可起主導作用。因為城鎮化過程中需要巨大的資金，整個社會要依靠民間資本作社會資本的主體。在他看來，鼓勵更多的民營資本進入新型城鎮化，應當簡政放權，將一些壟斷性的行業向民營資本開放，如放鬆對醫療、教育、文化、金融等服務業的管制，形成更多公共服務供給。鼓勵民間資本創新，城鎮化倡導走公平、集約、綠色、低碳、生態的道路，這就需要民間資本通過低碳技術、綠色環保技術等各種創新，提供新的環保低碳產品，使城鎮化走集約、可持續、綠色低碳、節能減排的道路。鼓勵民間資本通過股權的方式對現有的國有資產進行股份制改革，讓民間資本更多地參與到國有企業的新一輪改革之中。這將有利於激活國有企業的活力，同時也可以通過政府在國有資本中的股份的退出，募集資金參與到城鎮化社會保障體系之中。

❹ 如何解決城鎮化建設多元化投融資

圍繞著新型城鎮化的進程，包括農民進城的成本、市政基礎設施、道路、醫院、版保障房等都將產生巨大的資權金需求，也鮮明地提出了一個問題——新型城鎮化建設，錢從哪裡來？一直以來，土地財政就是各地城鎮化建設的主要資金來源。但是，一方面土地財政飽受詬病，會加大金融風險；另一方面，新型城鎮化建設是一個長期的系統工程。僅僅依靠土地財政來滿足城鎮化在建設和維護方面的資金需求，不僅難以做到而且也是不可持續的。到2030年，將有10億人生活在城市，如何讓這些人生活得更加有質量、更加有水準，迫切需要有效的資金匹配機制來加以實現。在解決城鎮化「錢從哪裡來」的困境中，「政府引導、多元化投融資跟進」將是應有的題中之義。

❺ 國家新型城鎮化試點有什麼好處

新型城鎮化綜合試點主要包括五項任務：一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立中央（省）對下轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制和實行建設用地指標與吸納省（市）外農業轉移人口落戶數量掛鉤政策；
二是建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；
三是改革完善農村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標准宅基地處置辦法；
四是建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作；
五是綜合推進體制機制改革創新，在城市創業創新環境建設、城市公共服務提供機制、城市社會治理體系等方面有選擇地開展改革探索。
其中，就可持續的城鎮化的投融資機制，國家發改委規劃司官員鄔曦曾經撰文表示，「土地財政」不可持續，但關鍵問題在於，要堵住「土地財政」這條暗道，就需要開辟未來城鎮化融資的明渠。
鄔曦進一步指出，修明渠堵暗道並不容易，不僅涉及到中央地方稅收關系調整、地方債務風險控制等傳統難題，也面臨融資領域放寬、融資工具升級等創新要求。試點就是要通過探索建立城鎮化投融資機制來打通新渠道。
同時，對第四項任務，鄔曦解釋，「在把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。」
鄔曦認為，國家開展新型城鎮化綜合試點的目標有兩個：一是探索建立由政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔機制，中央和省級政府通過財政轉移支付和建設用地指標與落戶人數掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口並提供相應的基礎設施和公共服務。

❻ 如何創新新型城鎮化投融資機制 新型城鎮化規劃專家解讀⑧

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❼ 錢從哪裡來城鎮 化是如何走過來的

本文選自《新型城鎮化融資與金融改革》一書，全書圍繞投融資方式及財政、金融體系改革展開研究，探縮適合我國城鎮化發展的融資體系建設路徑。該書由巴曙松教授、楊現領博士所著，於2014年12月由中國工人出版社出版發行。網路百家將陸續為讀者摘錄書中精彩內容，本文為該系列讀書筆記第四期。

城鎮化融資體系從計劃經濟時代統一撥付到社會主義市場經濟時代的多種融資方式並存，經歷了60餘年的發展。財稅制度和政府的收入支出緊密相連。城鎮化建設主要包括基礎設施建設、一般公共服務和保障房建設等內容。保障房建設是商品房改革之後地方政府的支出項目，而基礎設施建設和一般公共服務在一般由地方政府財政進行支出。地方政府支出包括很多方面，根據統計局數據，地方政府需要對教育、醫療、救災、交通等22個項目進行支出，而這些支出都需要對相應財政收入進行支撐。中國的財政收支體系經歷了大致三個階段的發展，每個階段的財政收入和支出結構也決定了地方政府對於基礎設施建設、一般公共服務和保障房建設等支出的規模已經配套的融資方式。本章從財政體系的發展脈絡出發，對各個時期的稅收和支出項目進行系統化的梳理，進而對比地方政府的城鎮化支出和相應收入以及融資方式。

1949～1978年

從1949建國至1978年改革開放中國實行的是計劃經濟體制。在這一階段，城鎮化融資以財政撥付為主要手段。中央通過指令性的計劃和投資，價格管制，稅收集中和金融統一來確保計劃經濟的運行。在這一時期，城鎮化建設基本上完全由中央政府直接支配，地方政府只是中央政府經濟建設計劃的執行者。因此，地方政府在這一階段並不是城鎮化建設的責任主體，而這一漫長時期城鎮化建設的方式則主要是財政撥款。

總的來說，這一時期的財政和城鎮化建設的主要特徵是中央高度集權。1950年至1968年採取的統收統支的財政體制；1951年至1957年採取控制支出的分類分成的財政制度；1958年採取的不控制支出的分類分成的財政制度；1959年至1967年，1969至1978年採取都是總額分成的財政制度。在統收統支的制度下，國家的財政政策和相應辦法都由中央統一制定，地方政府的一切收入全部上繳中央；地方所需支出由中央逐級撥付。分類分成是一種財政收入分配形式，主要做法是將地方財政收入劃分為三類：中央財政固定收入，地方財政固定收入和中央與地方共享收入三類。在「一五」期間，中央收入佔全部預算收入的80%，而占預算支出的75%（劉小川，2008）。

在1978年以前的計劃經濟體制下，中國財政制度主要是以統收統支為特徵。值得注意的是，即使在計劃經濟的時代，地方政府尤其是基層政府在經濟管理還是有一定的自主權利，而不完全是中央經濟計劃的執行者。這些基層政府在經濟管理上的許可權，和1958年短暫的不控制支出的分類分層的財政制度是緊密相關的。這個時期短暫的財政分權，為十一屆三中全會以後的啟動的財政分權做了經驗上的鋪墊。事實上，雖然1988年的財政包干制度賦予了地方政府更多的自主權，但是在1978年改革開放至1994年分稅制改革中國的財政制度基本上延續了78年以前的體制。另外，這一時期也出現了地方政府通過債務進行融資嘗試；而中國建設銀行的設立以為地方政府以銀行貸款為融資手段做了金融機制上的准備。在這一時期，雖然經歷了幾次財政權力的下放與上收，但總體維持了中央統一領導的基本格局。地方政府主要是中央經濟計劃的執行機構，地方政府對經濟建設的管理范圍和許可權都非常有限。

自新中國成立到1978年，對於城鎮基本建設資金主要實施的是無償撥款管理體制。在這一時期，經濟建設通常占財政支出的40%左右。經濟建設支出主要包括基本建設支出、流動資金撥款、企業挖潛改造資金、新產品試制費、地質勘探費等等。其中基本建設費用支出又在經濟建設支出中佔主要比重。這種高額的經濟建設撥款支出，對整個財政收支和國民經濟運行都產生了決定性的影響。由於經濟建設在國民經濟中的首要地位，在有些年份甚至會出現優先確定基建盤子再安排其他支出的現象。經濟建設佔比也因此出現了較大波動的特徵。對於基本建設的財務管理體制，中央也進行過不同的嘗試。1954年成立了中國人民建設銀行，隸屬財政部，專門負責基本建設貸款事項。1958年，中央實行了投資包干體制。在投資包干體制下，建設部門和單位統一掌握基本建設投資。建設資金如有結余，可以自行安排。同年，中國人民建設銀行被撤銷。但是這種不控制支出的包干體制施行了一年。在1962年，中國人民建設銀行恢復；1970年建設銀行被並入中國人民銀行；1972年再次恢復。在這一時期，經濟建設投資的責任和權利脫節，缺乏相應的責任主題和約束機制。建設銀行只是負責辦理財政撥款的部門，也有一定監督只能，但是不是現代意義的商業銀行也不是投資的責任主體。由於經濟建設的部門和單位只是中央計劃經濟的執行部門，也不會考慮基本建設投資的風險，因此這一期間基本建設突出規模失控。

「一五」和「二五」時期，中央對城市的基礎設施建設不重視。優先發展基礎的生產設施，城市基礎設施投資佔全部固定資產投資的比例從「一五」時期的2.13%和下降到「二五」時期的1.96%。1963年國務院規定大中城市是工商業附加稅、公共事業附加稅和房地產稅，統一劃歸市財政，作為城市維護三項費用，用於城市的公共事業、公共設施和房屋維護保養支出。文革期間的基礎設施建設基本上出於停滯狀態。在1978年，另外開辟了城市工商利潤的5%作為城市建設基金，由此，城市維護三項費用擴大成為四項費用。

1978～1994年

1978年至1993年這一時期以財政包干體制下對多種融資方式進行探索為特徵。在金融市場改革的背景下，地方政府對地方債券和銀行貸款等等融資渠道進行了初步探索。但是財政包干體制下地方政府收支較為平衡，並未產生通過金融市場為城鎮化進行融資的實質性需求。

從改革開放至1993年底，這一時期財政體制的主要形式是「大包干」。地方政府不完全是中央政府的執行機構，而是擁有了更多的自主權。與計劃經濟時代相比中央政府向地方政府分權，可以分為幾個方面。第一個是計劃權力的下放。很多政策的制定權包括經濟計劃減少的范圍，商品價格的制定，籌建新企業等等都從中央下放到了地方。第二就是固定資產投資管理許可權從中央下放到了地方。對於生產性項目，地方政府審批金額的上限得到了提高；對於非生產性項目，原則上地方政府可以自行審批。第三就是財政體制的改革。地方政府在財政的收入和支出上擁有了更多的支配權，財政收入和支出逐漸開始統一起來。第四就是金融分權。1983年開始商業銀行和中央進行了分離。銀行的地方分支機構一方面受上級部門領導，另一方面受當地政府領導。地方政府對銀行分支機構的人事任免權對銀行地方分支機構的信貸決策產生了很大的影響。總的來說，中央對基礎設施建設責任和財政收入支出許可權的下放，使得地方政府成為城鎮化建設中的投資和融資責任主體。而伴隨的國企改革和金融市場改革，為多種融資方式的探索提供了充分的市場背景。

1978和1979年是改革開放後財政改革的兩年調整期。1978年12月中共召開了十一屆三中全會，為中國的經濟體制改革拉響了號角。根據會議決議，全黨工作的著重點應該從一九七九年轉移到社會主義現代化建設上來。會議指出，現在中國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過於集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權。由於多年積累的經濟體制問題，很多歷史遺留問題需要解決。而百業待興的局面也要求中央將財政體制改革作為全面改革的突破口。1979年財政部成立了體制改革小組，在江蘇試行了「全額分成，比例包干，三年不變」的財政管理體制；在四川試行了「劃分收支，分級包乾的財政體制」。這一時期雖然中央對地方下放了財權和事權，但是財政打包天下的局面並未發生根本性改變。從基礎設施建設融資的角度來說，還是主要以財政撥款為主。但是可以發現預算外投資呈現出穩步增長的趨勢，這一趨勢和隨著金融市場改革而逐步拓寬的融資渠道緊密相關。

經過兩年的准備和探索，1980年2月國務院出台了《關於實行「劃分收支，分級包干」財政管理體制的暫行規定》。這個分級包乾的財政體制俗稱為「分灶吃飯」的財政體制。「分灶吃飯」財政體制出台不僅僅是十一屆三中全會讓權放利的改革要求的需要，在一定程度也是為了緩解中央政府財政支出的壓力。從1980起至1994年分稅制改革，財政體制有所調整，但是中國財政管理體制總體上屬於「分灶吃飯」體制。從財政體制改革的角度來說，這一時期可大致劃分為三個階段。第一個階段就是1980年到1984年「劃分收支，分級包干」的財政體制；第二個階段就是1985年到1987年「劃分稅種，核定收支，分級包干」的財政體制；第三個階段就是1988年到1993年「多種形式包干」的財政體制。和1978年之前計劃經濟時代的各種不同財政體制嘗試不同，其從根本上改變了中國的財政格局，為打破計劃經濟體制打開了局面。這次體制改革分為「劃分收支」和「分級包干」兩個層面。所謂劃分收支，是指明確的劃分中央和地方的預算范圍。劃分收支不僅僅從收入上將一部分國家預算收入劃為地方固定收入，也從支出上通過企事業單位的隸屬關系來確定中央預算支出和地方預算支出。地方基本建設支出和社會於公共事物支出等等費用劃歸為地方支出。這些支出後來構成了地方城鎮建設資金需求的主要成份。

從1979年至1985年。這一階段的主要特徵是基礎設施建設的稅收融資渠道得以逐步的發展和擴大。1985年起，原四項費用中的工商業附加稅被取消，四項費用中的其他三項繼續作為城市基礎設施建設的主要來源。唯一不同的地方是城市工商利潤的5%留成從費用改稱為城市基礎設施建設稅。1987年國務院發布了《關於加強城市建設工作的通知》，明確提出要拓寬城市基礎設施建設的融資渠道。根據該通知，城市基礎設施建設要逐步實行有償使用，對的確是生產、生活特別急需而地方政府又難以解決融資問題的公共設施，要實行多種渠道融資的方式。從1986年至今，城市建設基金的來源主要有7個渠道,包括財政籌集、資源補償籌集、政策性籌集、信貸籌集、利用外資、市場籌集、和自籌資金。其中財政籌集主要就包括城市維護建設稅、公共事業附加稅、各級政府預算內基本建設和更新改造撥款、中央和地方財政的專項撥款。財政籌集資金在城市基礎設施建設資金來源的比重逐年降低。

1985年3月21日，國務院頒布了《關於實行「劃分稅種，核定收支，分級包干」的財政管理體制》，開始了一輪新的稅制改革。這次財政體制改革是在兩次「利改稅」的基礎上進行的。通過「利改稅」，政府與企業之間的利潤分配形式發生了根本性的變化。政府的財政收入開始主要依靠稅收，而不是國企的利潤上繳。中央和地方主要根據中央預算固定收入，地方預算固定收入和中央地方預算共享收入來對基於「利改稅」後的種子稅種對財政收入進行劃分。從1978至1993年以「分灶吃飯」為主要特徵的財政體制下，中國整體的經濟建設取得了很大的進步。中央也通過不斷的調整對這一時期的財政制度進行改建，但是這一時期經濟依然帶有很濃厚的計劃經濟色彩。政府和國企的關系仍然錯綜復雜，分級包干體制的收入劃分仍受行政隸屬關系的制約（高培勇，2008）。俞光遠（2009）認為這一時期的財政體制在如下三個方面促進了新一輪更加全面的財政體制改革。第一是財政包干體制限定了上繳中央的財政數額，導致了中央財政收入連年下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力。1980年至1993年，國家財政收入佔GDP比重從25.7%下降的12.6%。中央財政收入佔全國財政總收入的比重從24.5%下降到22%。這導致中央財政收入佔GDP比重大幅度降低，極大的弱化了中央政府的宏觀調控作用。第二是財政包干體制還助長了地方的重復建設和經濟封鎖，對形成全國統一市場以及經濟結構調整造成了不利影響。第三是1988年以來的多種包干制度，使得財政體制繁復，不利於規范中央與地方之間的財政分配關系。地區之間財政收支不平衡，影響地區經濟均衡發展。這幾點原因成為1994年分稅制改革的主要動力。

1994至今

1994年至今，中國的財政體制主要是分稅制。分稅制改革的根本原因是進行稅制的市場化改革，而直接原因則是中央財政收入自1985年連年下降。分稅制改革後中央上收財權下放事權，導致地方政府收支不平衡而逐漸依賴土地融資、債務融資等市場化融資手段。

1992年十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的戰略目標，稅收制度也進入了全面改革的階段。1992年十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了中國稅收制度改革的原則和主要內容。1993年12月25日國務院頒布了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，並於1994年開始實施。從此，中國財政體制進行了根本性的調整，全國開始統一實行分稅制的財政體制。根據該決定，分稅制的基本原則為，「按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央和地方兩套稅務結構分布征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算知道，硬化各級預算約束。」

分稅制改革主要分為分事，分稅和分管三個層次的含義。分事是指各級政府對社會經濟管理權進行劃分，並據此確定各級政府的預算支出；分稅是指中央和地方政府按照財權於事權相統一的原則將稅收收入劃分中央稅，地方稅和中央地方共享稅三個來源；分管是指建立中央和地方兩級稅收征管體系和金庫體系，分別負責中央和地方的稅收徵收和管理工作。

與此同時，中國的稅收體制也進行了一次全面改革。稅制改革分為如下幾個方面（俞光遠，2009）。第一是全面改革了流轉稅制，形成了以增值稅為主體，消費稅和營業稅並行的流轉稅制。第二是改革了企業所得稅制，所得稅對國營企業、集體企業和私營企業不再進行區分，將對各個類型企業分別徵收的多種不同所得稅統一的合並為企業所得稅。第三是改革個人所得稅制。降對個人徵收的收入調節稅和面向外國人的個人所得稅以及個體戶的所得稅統一合並為個人所得稅。第四是對其他工商稅制也進行了改革。這次改革將原有的27個稅種減少至23個稅種，對稅制了進行簡化，提高了稅收管理的效率。在這次稅制改革之後，一個能夠適應中國市場經濟體制需要的稅收制度框架建立起來了。中國的財政收入也得到了穩步的提高，從1994年至1999年，中國每年的財政收入增加一千多億。

中央和地方財政收入和支出是分稅制改革的一個重要內容。自十四屆三中全會以來，政府以1992年通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為指導，劃分了政府性投資和社會投資的邊界。將投資劃分為公益性投資，基礎性投資和競爭性投資三大類。公益性項目的投資劃分為中央和地方政府項目，而基礎性項目投資以政府為主，並廣泛吸引企業和外資參與投資。分稅制改革之後，中央政府財政主要承擔國家安全、外交、調整國民經濟結果、協調地區發展、以及由中央直接管理的社會事業發展等事務支出。地方需要承擔地方行政管理費，公檢法支出，地方統籌的基本建設支出，地方企業的技術改造和新產品試制支出，支農支出，城市維護和建設經費支出，地方文教衛支出，價格補貼支出等等。

分稅制一方面提高了全國財政收入占國內生產總值的比重，另一方面提高了中央財政收入佔全國財政收入的比重。在分稅制以前，財政收入尤其是中央財政收入基本上是固定的；實行分稅制以後，地方政府的理財積極性被充分調動起來。分稅制也成功的規范了中央政府和地方政府間的財政關系，明確了各級地方政府的財政主體地位，中國財政總收入在分稅制改革之後也得到了迅速增長。1998年全國的財政收入是9863億元，是1993年財政收入的2.27倍。1993年中央的財政收入佔全國財政收入的比重是22%，到1994年上升為55.7%。中央政府收入比重提高意味中地方政府收入比重的降低。地方稅收體系在很多方面還有待完善。除營業稅以為，地方性的稅收收入主要屬於零星的小額稅種，且各稅種之間缺乏內在的互補性，使得縣鄉兩級政府的財政收入不夠穩定。另外地方稅的立法權和很多地方稅的減免權都集中在中央，集中的地方稅管理模式不利於其適應各個地區之間經濟發展的差異。分稅制改革是中央政府自上而下推動的稅制改革，通過改革增加了中央政府的財政收入，提高了中央政府進行宏觀調控的能力，轉移支付制度也在一定程度上縮小了地區間的經濟差異。但是分稅制改革所帶來的財權上收和事權下放加劇了地方政府的財政困境。具體而言，城鎮化融資問題一方面來源於快速增長的城鎮化融資需求，另外一方面來源於地方政府自身財政收入積累緩慢。

快速增長的城鎮化融資需求加劇了地方政府通過財政進行融資的壓力。分稅制以後，中國地方政府成為城鎮化建設的投資和融資主體。如前所述，分稅制改革提高了中央政府的財政收入比例，同時減少了地方政府財政收入比例。但是由於地方政府事權擴大，財政支出也不斷增多，造成了地方政府的財政壓力。2008年，中央財政收入佔全國財政收入的53.3%，比1993年增加了31.3個百分點。但是中央政府的財政總支出卻和分稅制改革之前差別不大。根據毛騰飛（2010）的測算，分稅制改革前，地方政府用72.%的財政收入去承擔62%的財政支出，但是在分稅制改革後地方政府用47.4%的財政收入去承擔71.8%的財政支出責任。

由於地方政府和中央政府之間的隸屬管轄關系，使得中央政府對財權不斷上收，對相應的事權則不斷下放。這種財權上收事權下放的特徵不僅僅表現在中央政府和省級政府之間，更加表現在省級政府和縣級政府之間。這種事權和財權的分離導致基礎政府的財政壓力越來越大。2011年地方財政收入為52547.11億元，而財政支出為92733.68億元，收支缺口高達40186.57億元。由於地方政府成為城鎮化推進的責任主體，城市基礎設施建設、公共事業服務保障、保障房和基本的公共服務支出等等所需的巨額資金投入都需要地方政府財政收入來支撐。城市化建設過程中的基礎設施建設、公共服務和保障房建設所帶來的融資基本上占財政支出的大部分，2011年和城鎮化建設的相關支出占整個地方政府財政支出的86%。20世紀90年代以來，中國的城鎮化呈現出快速增長的趨勢。因此城鎮化融資問題在分稅制改革的制度背景下迅速凸顯了出來。

（本文節選自巴曙松教授及楊現領博士著作《新型城鎮化融資與金融改革》，該書於2014年12月由中國工人出版社出版發行，本文僅代表作者觀點）

巴曙松、楊現領：《新型城鎮化融資與金融改革》：2014年12月由中國工人出版社出版發行，購書鏈接詳見如下：

❽ 如何創新新型城鎮化投融資機制

「人到哪去、地怎麼用、錢從哪來」是新型城鎮化發展的三大問題，其中的資金保障是關鍵一環，《國家新型城鎮化規劃》提出要建立透明規范的城市建設投融資機制。新型城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業效益不高，需要以改革創新思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，有效發揮政策性金融的引導和促進作用，避免地方政府債務無序擴張，防範系統性金融風險，平穩釋放城鎮化潛力。
建立健全地方債券發行管理制度
城鎮化是一個自然歷史過程，應當從各地經濟社會發展水平、區位稟賦、資源環境承載能力等實際出發，合理確定發展目標和建設任務，順勢而為，量力而行，穩步推進。當前，地方政府債務規模較大，城鎮化融資能力下降。推進新型城鎮化健康發展，須妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全范圍內。
第一，建議加快研究市政債發行相關工作，建立統一的市場評級體系，探索編制完整的政府資產負債表，為基礎設施建設提供長期、穩定的資金來源。目前我國「城投債」從發行人資格和募集資金投向來看，具有市政債特徵，但准入條件和債券期限等方面的規定要求與基礎設施投融資特點和盈利模式尚存在差距，融資規模也難以滿足社會需求。
第二，建議按照控總量、可持續的原則，制訂城鎮化建設融資規劃，統籌考慮各地發展條件、政府負債、資金供給等因素，設立動態、包括市政債在內的全口徑負債「天花板」，防範地方政府過度舉債。
第三，以地方政府性債務審計為契機，建立地方政府性債務動態監控體系，同時針對基礎設施建設「一次建成、長期使用」的資本性支出特點，逐步建立包括跨年度資本預算在內的財政預算制度，著力提高地方政府債務透明度。
第四，可從未來新增加的一般預算收入、國有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務的風險償債基金，防範地方政府債務局部、突發的流動性風險，穩定金融機構和債券投資者的市場預期。
拓寬市場化、多元化的資金來源渠道
《規劃》提出，要放寬准入，完善監管，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。市場化的城鎮化建設資金不僅為城鎮化發展特別是相關經營性基礎設施建設提供穩定可靠的資金來源，而且也有助於提高公共服務質量和效率，降低財政風險。
第一，建議進一步健全和完善城市基礎設施領域公私合營政策法規制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規范化、制度化，指導國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）、BOT（建設―經營―轉讓）、特許經營等商業模式，參與城市基礎設施建設和運營。
第二，可參考設立新興產業投資引導基金的配套政策，鼓勵設立專門的城鎮化投資引導基金和城鎮化投資基金，大力推進基礎設施資產證券化，推進基礎設施領域的市場化、產業化運作。
第三，引導利用保險、融資租賃等社會資金投入城鎮化建設，保險、融資租賃等長期、大額社會資金對安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎設施項目現金流相對穩定、資金回收期限長的特點較為匹配，可鼓勵創新匹配兩者需求特點的合作模式，如民間資本發起設立主要投資於市政公用事業領域的融資租賃產品或資金信託計劃等。
第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創新現有地方融資平台，可通過注入資源、注入股權、賦予特許經營權等方式，充實地方政府融資平台的資本實力，使其發展成為治理規范、財務可持續、以企業信用為主要依託的市場化投資主體。
第五，積極創新項目融資模式，借鑒城市棚戶區改造的成功做法，有效發揮政府引導職能，統籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，建立「以豐補歉」的項目綜合收益平衡機制，提升社會資金向公益性城市基礎設施項目投資的積極性，為引導商業金融和社會資本進入創造條件。
發揮政策性金融的引導和促進作用
《規劃》提出，要發揮現有政策性金融機構的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策。當前我國仍處於社會主義初級階段，財政性資金需優先安排社會民生保障等領域的支出，難以獨力籌集大額資金支持中長期建設。而城市基礎設施和社會民生類建設項目公共性強、外部性大、收益性低、回收期長，對商業資金缺乏吸引力，同時我國商業銀行的吸儲資金基於期限匹配的考慮，主要用於中短期項目和個人金融業務。這就決定了在現階段，城鎮化建設資金不能僅僅依靠財政支出和商業銀行資金，仍需發揮好政策性金融以國家信用為支撐、介於政府財政投資和商業銀行貸款之間「四兩撥千斤」的引領性作用。
第一，進一步發揮現有開發性金融機構在城鎮化建設的主力銀行作用，不斷總結經驗和創新融資模式，繼續在建設起步階段運用開發性資金發揮好「啟動器」功能。
第二，建議進一步完善城鎮化中長期投融資的制度性安排，參照國際通行做法，賦予開發性金融機構永久國家債信等級，建立穩定、可持續的中長期金融債發行籌資機制，通過開發性金融資金支持城鄉基礎設施建設和社會民生領域。
第三，為管控地方政府性債務風險，可考慮由國家開發銀行或通過招標確定一家銀行，進行「統一評級、統一授信、統借統還」，從總量、結構、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統性風險。
第四，可通過設立專項貸款、專項基金和專項債券等配套政策，彌補政府投資特定項目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國信貸規模安排中設立城鎮化政策性貸款專項規模，著力解決農民工市民化、保障性住房和中西部基礎設施建設等城鎮化瓶頸領域的融資難問題。

❾ 以多元化投資方式為主的投融資方式對我國城市化發展有何積極意義

城市化發展雖然一直在說融資模式多元化，但是在實踐中，還是以政府負債投資為主