① 怎樣貫徹財綜4號文件精神
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、國土資源主管部門，新疆生產建設兵團財務局、國土資源局，中國人民銀行上海總部，各分行、營業管理部，省會(首府)城市中心支行、副省級城市中心支行，各省、自治區、直轄市銀監局:
根據《預演算法》以及《中共中央 國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)等有關規定，為規范土地儲備和資金管理行為，促進土地儲備健康發展，現就有關問題通知如下：
一、清理壓縮現有土地儲備機構
各地區應當結合事業單位分類改革，對現有土地儲備機構進行全面清理。為提高土地儲備工作效率，精簡機構和人員，每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，統一隸屬於所在行政區劃國土資源主管部門管理。對於重復設置的土地儲備機構，應當在壓縮歸並的基礎上，按規定重新納入土地儲備名錄管理。鑒於土地儲備機構承擔的依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場配置資源，因此，按照事業單位分類改革的原則，各地區應當將土地儲備機構統一劃為公益一類事業單位。各地區應當將現有土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分，從現有土地儲備機構中剝離出去或轉為企業，上述業務對應的人員、資產和債務等也相應剝離或劃轉。上述工作由地方各級國土資源主管部門商同級財政部門、人民銀行分支機構、銀監部門等機構提出具體意見，經同級人民政府批准後實施，並於2016年12月31日前完成。
二、進一步規范土地儲備行為
按照《國土資源部 財政部 人民銀行關於印發〈土地儲備管理辦法〉的通知》(國土資發〔2007〕277號)和《國土資源部 財政部 人民銀行 銀監會關於加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發〔2012〕162號)的規定，各地區應當進一步規范土地儲備行為。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備機構不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無關的事務，包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務，已經承擔的上述事務應當按照本通知第一條規定限期剝離和劃轉。
三、合理確定土地儲備總體規模
各地土地儲備總體規模，應當根據當地經濟發展水平、當地財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。現有土地儲備規模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發和供應進度，相應減少或停止新增以後年度土地儲備規模，避免由於土地儲備規模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力。
四、妥善處置存量土地儲備債務
對清理甄別後認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，並逐步發行地方政府債券予以置換。
五、調整土地儲備籌資方式
土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。地方政府應在核定的債務限額內，根據本地區土地儲備相關政府性基金收入、地方政府性債務風險等因素，合理安排年度用於土地儲備的債券發行規模和期限。
六、規范土地儲備資金使用管理
根據《預演算法》等法律法規規定，從2016年1月1日起，土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。二是財政部門從國有土地收益基金中安排用於土地儲備的資金。三是發行地方政府債券籌集的土地儲備資金。四是經財政部門批准可用於土地儲備的其他資金。五是上述資金產生的利息收入。土地儲備資金主要用於徵收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支，不得用於土地儲備機構日常經費開支。土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。
土地儲備資金的使用范圍包括：
(一)徵收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與徵收、收購、優先購買或收回土地有關的其他費用。
(二)徵收、收購、優先購買或收回土地後進行必要的前期土地開發費用。儲備土地的前期開發，僅限於與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。各地不得借土地儲備前期開發，搭車進行與儲備宗地無關的上述相關基礎設施建設。
(三)按照本通知規定需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出。
(四)經同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他支出。包括土地儲備工作中發生的地籍調查、土地登記、地價評估以及管護中圍欄、圍牆等建設等支出。
② 促進節約集約用地之三：逐步完善土地儲備
土地儲備制度，是伴隨土地使用制度改革出現的新事物。以往，收購與儲備是聯系在一起的，稱為收購儲備。幾年來，通過實施土地收購儲備，在規范和培育土地市場、增強政府對土地的計劃供應和調控能力，合理用地、保證城市規劃實施，加快舊城改造，盤活土地資產方面發揮了很大的作用，土地儲備制度，已經成為調控土地市場的重要抓手。2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合發布了《關於印發 ＜土地儲備管理辦法＞的通知》（國土資發[2007]277號），《土地儲備管理辦法》是首個全國性的關於土地儲備方面的規范性文件，它的出台必將對完善土地儲備制度、加強土地宏觀調控發揮重要作用。
一、土地儲備制度的發展沿革
從西方國家的經驗來看，建立土地儲備制度，有利於政府有效控制城市土地利用的規模和結構，實現土地資源的可持續利用，有利於政府對房地產市場的宏觀調控，使房地產業的發展與城市經濟發展相適應。以瑞典與荷蘭的 「土地銀行」為例，通過對土地進行購買、儲備和出讓的運作，實現國家對土地和房產市場的控制。「土地銀行」在運作上，分為購買土地、儲備土地和出讓土地三個環節。首先，市政當局從分散的土地所有者手中購買土地，從而擁有大量的待開發土地。如瑞典的斯德哥爾摩市政當局曾一度擁有該市周邊兩倍於市區的土地面積，其中大多數用地是幾十年前僅以農地或相當於農地的價格購得的。巨大的土地儲備，使斯德哥爾摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速發展，並實現了以合理價位為居民提供大量住宅的目標。荷蘭在20世紀70年代，超過80%的開發商的土地來自各城市市政當局的「土地銀行」。第二個環節是儲備土地。政府從土地所有者手中購得土地後，並不立即出讓而是儲備一段時間。一方面，為了讓儲備的土地升值；另一方面，出讓出去的土地只是「土地銀行」中小部分已進行了前期開發的土地，大部分還未詳細規劃好的土地需要儲備起來以備未來之需，而且其中開發條件還不成熟的農地也需要繼續投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在量上保持一定的比率。 對於那些已規劃好准備投入市場的土地，政府一般是先搞好前期開發，如平整土地、修路、鋪人行道，建設好供水、排污等公共市政設施，甚至包括公園和綠地，然後再將這些土地出租或出售。最後一個環節是出讓土地。根據城市建設用地的需要，政府將那些經過一段時間的儲備，並已完成前期開發的熟地，分期分批地推向市場。由於土地的購買、規劃和開發需要多種技能，「土地銀行」計劃的實施，一般由政府所屬的專門機構或政府控制的土地發展公司來執行。如瑞典斯德哥爾摩市政當局的不動產委員會的主要職責即是負責物色合適的土地，確定購買土地的范圍，與土地所有者協商地價；負責籌集和使用購地資金，監督管理待開發土地的平整、修路等前期開發過程；為較大的市政項目選擇開發商，以及規劃落實城市住宅的分布與數量等。
我國土地收購儲備制度的初衷主要是政府收購市場上 「沒人要」的土地，等市場需要或「有人要」的時候再把地推向市場，對土地市場實施調控。1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構——土地發展中心，隨後杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等大中城市也先後成立了土地儲備機構。2001年4月，國務院發布了《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號，以下簡稱15號文件），明確要求「有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度」後，全國大部分城市都開始建立土地儲備機構，推行土地儲備制度。 至今全國已有2000多個市、縣相繼實行了土地儲備制度。目前，我國土地收購儲備主要有三種模式，即政府主導型、市場主導型、行政主導與市場引導相結合型。
（1）以上海為代表的市場主導型模式。土地收購儲備機構根據自己的收購計劃和政府的要求，通過與被收購單位協商，確定土地收購價格或者約定土地收益分成，按照約定由土地收購儲備機構支付收購金，取得土地並按現行規定辦理土地過戶手續。儲備機構取得土地後負責對土地進行拆遷、平整和相關基礎設施配套，對易於轉讓的儲備土地由土地管理部門出讓給新的用地者。
（2）以杭州為代表的政府主導型模式。土地收購儲備的范圍由政府行政法規規定，規定范圍內的土地統一由儲備機構根據計劃進行收購、儲備、開發，政府根據用地需求採取招標、拍賣方式對儲備土地實行統一出讓。
（3）以武漢為代表的行政指導與市場引導相結合的模式。 土地收購儲備與劃撥土地交易許可制度相結合，採取選擇性收購。劃撥土地進入市場必須經過交易許可，符合規劃和供地計劃的土地，可以被土地儲備機構收購，也可以在土地有形市場公開交易，通過市場方式形成價格。
土地收購儲備制度對政府有效控制土地、實現房地產市場的宏觀調控發揮了重要作用，但由於土地儲備制度是一項新興的制度，在運行中也出現了一些不容忽視的問題，主要是有些地方的儲備機構收購的不再是「沒人要」的土地，而是黃金地段。個別地區的土地收購儲備機構代表政府統籌征地事宜，甚至低價徵收、高價售出，剝奪了原土地使用者的合法權益，使土地儲備制度備受質疑。 而且，土地收購儲備動用大量資金，目前基本是靠銀行貸款解決，當地價波動，收購儲備土地無法及時變現時將面臨巨大的金融風險。更嚴重的是，目前個別地方政府通過土地收購儲備，掌握土地權力的同時也間接掌握了財政權力和貨幣權力，影響中央宏觀調控政策的執行。2001年，15號文件對土地儲備和交易制度提出了原則性的指導意見，即「市、縣人民政府可劃出部分土地收益用於收購土地，金融機構要依法提供信貸支持」。 土地巨大的資產價值和土地收購儲備過程中產生的巨大增值收益，以及土地收購儲備法律制度的缺失，使土地收購儲備制度在推進中的負面作用也日益趨顯。
2006年，國土資源部開始醞釀制定《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《國有土地使用權交易管理辦法》。經過一年多的努力，2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》。2008年出台的國務院3號文件對土地儲備制度再次提出要求：儲備建設用地必須符合規劃、計劃，並將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。
二、《辦法》的主要內容
《辦法》共七章三十條，明確規定了土地儲備的概念和土地儲備機構、土地儲備的規劃和計劃管理、儲備的范圍和程序、儲備土地的開發和利用、儲備土地的供應以及土地儲備資金管理等內容。
（一）明確土地儲備的概念和土地儲備機構的定位
《辦法》規定，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。 土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政區域內土地儲備工作的事業單位。將土地儲備的功能定位為實施調控，通過有計劃的適時適量供應土地，控制土地供應總量、結構和時序，增強政府調控土地市場的能力。
（二）合理界定土地產權，供應 「凈地」
合理界定土地產權是土地儲備的一個重要環節。毛地（地上存在需要拆除的建築物、構築物等設施的土地）出讓涉及的法律關系復雜，還涉及土地使用權收回、出讓與《房屋拆遷條例》規定的拆遷程序等銜接問題。同時，出讓後拆遷和開發也往往容易出現糾紛。而凈地則是拆遷後進行了必要的前期開發，實現了「七通一平」或「五通一平」，具備了供應條件的土地。在「拆遷難、融資難」的背景下，出讓「凈地」更符合大多數開發商的要求。《辦法》規定土地儲備的程序是先行依法收回土地使用權，並給予被拆遷人合理補償，然後對土地進行再配置。而且，土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收的農村集體建設用地納入儲備後進行必要的前期開發，使之具備供應條件，政府供應「凈地」，理清了土地產權管理，有利於防止土地閑置和囤積土地行為的發生。
（三）規范土地儲備資金管理
土地儲備需要大量資金，資金的運作也存在著巨大的風險。 為防範風險，《辦法》對土地儲備資金的管理進行了嚴格的規范。《辦法》明確規定，土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，實行預決算管理。在財政資金不足的情況下，需要開展融資活動，涉及銀行貸款的，土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。同時規定，各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。 土地儲備機構不得以任何形式為第三方提供擔保。
三、土地儲備制度實施中應當注意的問題
（一）土地儲備不能與民爭利
土地儲備是政府的行為，土地儲備機構是政府機構，政府實施土地儲備的目的是為了調控市場、平抑地價，而不是囤積土地，坐地待漲。 這次《辦法》將土地儲備的范圍限定在存量的土地，防止一些政府將大量農用地甚至是基本農田徵用、轉用後儲備起來，經營城市，經營土地。同時，為防止地方政府儲備土地的閑置，對依法辦理農用地轉用、土地徵收後的土地，納入土地儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時將扣減相應的指標。土地儲備制度應該是利民的制度，不可也不應該與民爭利。
（二）多渠道融資，解決資金瓶頸
目前土地儲備資金的投入渠道主要是財政支持，由政府設立國有土地收益基金，從國有土地有償使用收入中安排土地收購儲備的支出，用於土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發等。其次就是信貸渠道，向銀行辦理抵押擔保貸款。但土地儲備仍然存在融資渠道單一、土地儲備資金投入不足的問題。因此，土地儲備機構除政府撥款、銀行貸款除外，可以探索開辟新的籌資渠道。如廈門市創立的土地基金制度，將與土地有關的收入集中納入統一的專項土地基金，實行收支兩條線管理，解決了土地儲備資金的來源問題。
（三）將土地儲備與閑置土地的處置有機結合
土地儲備定位為通過有計劃地適時適量的供應土地，控制土地供應的總量、結構和時序，實現國家對土地市場的宏觀調控。在土地儲備時，一方面要優先儲備閑置、空閑和低效利用的土地；另一方面，土地儲備量也不能太大，在儲備土地出讓時，要考慮土地市場的運行情況，有度有序地進行放量供應。
③ 如何加強政府融資平台類客戶評級授信管理
2012年底，國家有關部委連續發布了《關於加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發[2012]162號）和《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號），進一步明確了有關政策和具體要求，有利於規范地方政府融資行為，促進地方政府融資平台合規經營及銀行貸款風險防控。新規規定：一是不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平台公司及地方政府將土地注入融資平台公司，必須經過法定的出讓或劃撥程序，有效規范了地方政府對地方政府融資平台公司的注資行為，有助於真實反映和提升地方政府融資平台公司的資產實力和擔保能力。二是地方各級政府不得授權融資平台公司承擔土地儲備職能，各級土地儲備機構成為土地儲備唯一合規主體，強化了土地儲備行為的統一管理，有效防控了同一地域多方辦理土地儲備的風險。
從影響方面看，一是地方政府將土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序規定，必然要提高政府注入土地的難度、注入成本，進而使得融資平台公司現金流覆蓋的難度劇增。二是對地方政府融資平台公司承貸、項目土地出讓收入返還為還款來源的項目，形成了准入禁止。今後注入土地的轉讓收入作為還款來源的項目，必須要考慮土地取得的合規性、土地轉讓限制條件、土地增值稅上繳等因素，除了取得的成本增加外，由一級市場變為二級、三級市場，市場風險把控的難度更大。三是注入土地為抵押品的，確定土地抵押擔保值時必須要考慮補交土地出讓收入的因素，無疑將會增大地方政府融資平台公司自身提高抵押品的難度，同時也會增加相應的融資成本。如何處理好新規貫徹執行與信貸風險防控，筆者認為應密切關注政府融資6個方面的問題。
一、承貸主體問題
依據162號文件土地儲備貸款借款人須納入國土部門的土地儲備機構名錄；借款人新增儲備土地規模（含本年度收儲已在本年度供應的儲備土地），原則上應控制在市、縣本級前三年平均年供應的儲備土地量之內；省級財政部門依據地方政府性債務管理法律法規和政策規定核准後，向土地儲備機構核發年度融資規模控制卡。據了解，2012年底前國土部已下發第一批名錄，重慶市共4家，很多區縣未列其中。建議政府迅速重新組建該縣土地儲備中心「進圈入圍」。同時新增土地儲備規模控制和年度融資規模控制卡的相關具體制度正在制定中，建議區縣政府不等不靠，及時啟動相關項目論證並確定主辦銀行先行開展評估以搶佔先機。鑒於463號文件對地方政府投融資公司承貸項目建設內容中不得包含土地儲備建設內容（即征地拆遷補償、土地報批等與土地收儲相關投資），項目還款來源不得為土地出讓收入返還的兩個限制條件，其過去「包羅萬象」的職能及還款來源渠道不復存在。建議政府盡快調整思路，將融資平台公司由「全能型」向「術業有專攻型」轉變，以農民集中住房（公共租賃住房）建設、農村土地整治（主要為儲備土地的配套基礎設施建設項目）及將地方政府的逐年回購資金作為還款來源符合法律或國務院規定的公路項目為重點授權1-2家融資平台公司實施，突出重點，確保影響全局的重大項目的平穩有序推進。
二、對融資平台公司注資行為管理問題
新規之前，存有將政府辦公樓等及未按法定的出讓或劃撥程序的土地注入融資平台公司以壯大「資產實力」及未繳土地款等問題。以某政府融資平台公司為例，某年某月末總資產175207萬元，其中：貨幣資金307萬元，應收賬款128萬元，其他應收款5937萬元，存貨139650萬元，系國資劃撥作為出資和資本公積的土地500餘畝，固定資產29185萬元，總負債4760萬元。按表面資產負債率僅為2.7%，但若剔除未繳任何費用注入的土地500餘畝價值139650萬元及固定資產中的行政審批大樓等23幢政府辦公樓價值29165萬元外，實際資產僅為6392萬元，資產負債率高達74.5%，明顯不符合銀行貸款條件。建議政府對政府融資平台公司資產進行全面清理規范並整合，本著合法合規、合情合理、實事求是、不打擦邊球等原則，真正做大盤強1-2家政府融資平台公司。
三、區域准入控制問題
根據銀監會和相關銀行的要求，實行「三率一額度」區域准入控制，但在實際工作中，存在理解不同計算結果不一致等問題，具體表現為：在計算政府負債時，有的以財政表列負債數據（存在政府融資平台公司貸款未納入或部分納入），有的又將財政報表未列入負債的政府融資平台公司貸款全額或部分納入政府負債等，導致各類監管部門的質疑。建議各級政府，特別是財政部門及各家金融機構建立起統一的計算標准並由上一級定期公布制度，即財政部與各家銀行聯合公布各省的「三率一額度」；省分行或直轄市分行聯合財政部門公布各區縣的「三率一額度」，防止人為操作或信息不對稱而將應進入負債的不列入，導致過度授信。
四、分年還款計劃落實的問題
以某縣為例，據統計，以2012年為基點，未來3年需償還銀行貸款本金（含信託）分別為91464萬元、126676萬元、109580萬元，尚未考慮利息及新增債務支付。按本級財政收入15%的速度增長，未來3年需償還債務分別占本級財政收入的31.8%、38.3%和28.8%。即該縣要將1/3的本級財政收入用於償還銀行貸款，償債壓力較大。建議政銀企三方，提前一個年度對下一年應償還的債務做到統籌安排，在政府的主持下，簽訂《四方協議》（政府、財政、銀行、企業），落實還款來源，明確時間和金額，共同履行各自職責，確保貸款本息按期收回。
五、自身造血功能不足的問題
仍以某縣為例，2012年全口徑財政收入61.8億元，上級轉移支付收入就占近60%，稅收收入6.4億元僅占財政支出53.9億元的1.2%，當地對上級補助收入依賴較重，自身造血功能不足，本級政府性基金收入（主要是土地出讓收入）占本級財政收入的53.2%，說明「土地財政」的基本面未得以根本改變。而上級轉移支付收入多以「專款專用，不被挪用」為前提，縣級調控餘地較小，無法與政府融資平台公司受政府委託作為承貸主體實施的相關項目有效對接、直補到位，不僅使政府減少了組織歸還銀行本息的固定來源渠道，一定程度上也造成資金閑置。建議上級政府按專項資金與專項項目相銜接，適度賦予區縣政府的調節餘地，允許捆綁綜合運用，既可用作項目資本金，也可作為歸還貸款本息使用。同時，土地資源終究是有限的，努力增強自身造血功能，全力提高稅收收入比重才是根本出路。
④ 土地儲備貸款最長期限是多久
關於《加強土地儲備與融資管理的通知》中明確貸款期限最長不超過5年。
⑤ 國土資源部、財政部、中國人民銀行關於印發《土地儲備管理辦法》的通知（國土資發[]號）
各省、自治區、直轄市、計劃單列市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局）、財政廳（局），新疆生產建設兵團國土資源局、財務局，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行：
為加強土地管理，規范土地儲備管理行為，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號）、《國務院辦公廳關於規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號）等有關規定，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定了《土地儲備管理辦法》。現予印發，請遵照執行。
國土資源部
財政部
中國人民銀行
二〇〇七年十一月十九日
土地儲備管理辦法
第一章總則
第一條為完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號）、《國務院辦公廳關於規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號），制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。
土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。
第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。
第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。
第五條建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，並在同級部門間進行信息交換。
第二章計劃與管理
第六條各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。
第七條土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批准，並報上級國土資源管理部門備案。
第八條年度土地儲備計劃應包括：
（一）年度儲備土地規模；
（二）年度儲備土地前期開發規模；
（三）年度儲備土地供應規模；
（四）年度儲備土地臨時利用計劃；
（五）計劃年度末儲備土地規模。
第九條市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經同級人民政府批准後，作為辦理相關審批手續的依據。
第三章范圍與程序
第十條下列土地可以納入土地儲備范圍：
（一）依法收回的國有土地；
（二）收購的土地；
（三）行使優先購買權取得的土地；
（四）已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地；
（五）其他依法取得的土地。
第十一條市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十二條因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批准權的人民政府批准，依法對土地使用權人給予補償後，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十三條根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標准，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批准確認。完成收購程序後的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十四條政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十五條已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第四章開發與利用
第十六條對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批准，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。
第十七條市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。
第十八條土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收後納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。
第十九條前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。
第二十條土地儲備機構應對納入儲備的土地採取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。
第二十一條在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建（構）築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應徵得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。
第五章土地供應
第二十二條儲備土地完成前期開發整理後，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。
第二十三條依法辦理農用地轉用、土地徵收後的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。
第六章資金管理
第二十四條土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》（財綜[2007]17號）的規定。
第二十五條土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批准文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批準的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。
政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。
商業銀行及其他金融機構應當准確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎資料庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前，商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息，對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求，合理、科學確定貸款期限。
第二十六條土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。
第二十七條各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。
第七章附則
第二十八條各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府國土資源管理部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同財政部門、人民銀行制定具體實施辦法。
第二十九條 本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行負責解釋。
第三十條 本辦法自發布之日起實施。
國土資源部
財政部
中國人民銀行
二〇〇七年十一月十九日
⑥ 內蒙古自治區土地收儲制度建設與資金運作
內蒙古自治區國土資源廳副廳長元重舉
土地儲備是隨著全國土地使用制度改革和城市土地市場發展過程中應運而生的一項新型管理制度，是政府對土地集約化統一管理的重要手段，保障了國家作為城市土地所有者的權益，也為國有企業脫困及凈化土地市場創造了良好條件。土地儲備經過幾年的長足發展，全國各地從儲備機構的隸屬、融資渠道、收購儲備方式等方面已經形成了風格迥異的收儲模式。現結合內蒙古自治區土地儲備制度建設和省級收儲模式的資金運作流程與各位同仁共同探討。
一、內蒙古土地儲備制度的建立
自《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）下發之後，全國各地土地儲備機構在制度的保障下如雨後春筍般建立，其中包括隸屬於人民政府和隸屬於國土資源管理部門的土地儲備機構。在2001年下發了《內蒙古自治區人民政府辦公廳關於建立國有土地儲備制度的通知》（內政辦字〔2001〕167號），內蒙古自治區人民政府又於2003年出台了《內蒙古自治區國有土地儲備管理辦法》，自治區建立了自治區、盟（市）、旗（縣、區）三級土地儲備機構共73個，有80%隸屬於國土資源管理部門，其中自治區1個，盟（市）9個，市轄區6個，旗（縣）57個。
省一級成立了內蒙古自治區土地儲備登記中心，隸屬於自治區國土資源廳，面向全自治區開展土地儲備工作。主要職責是：應地方政府的要求，根據土地利用整體規劃、城市規劃和土地市場需求，制定收購儲備計劃，通過徵收、收購、置換、轉制、收回等方式，經人員安置、房屋拆遷、土地平整、基礎設施建設等工作後，將土地儲備並出讓。主要目標是：通過政府壟斷土地一級市場供應，增強政府對土地市場的調控能力，防止土地收益流失，為地方經濟建設作貢獻。
經過一段時間的運行，融資渠道狹窄、授信額度有限、貸款申請審批周期長等問題擺在各級機構面前，成為土地儲備工作開展的「瓶頸」。針對這一實際情況，內蒙古自治區積極探索土地儲備的新模式，搭建土地儲備新的融資平台，規避風險，解決矛盾，「省級土地收購儲備模式」應運而生。截至2008年9月底，省級機構收儲土地4000多公頃，已出讓土地的收益率均達到50%以上，走出了一條具有自身特色的道路，取得了較大的經濟效益和社會效益。
（一）工作模式
以自治區土地儲備登記中心為主體，對擬儲備地塊進行可行性論證並形成可行性研究報告，報告提交自治區收儲專家組審核，通過後向金融機構遞交信貸申請。儲備資金到位後，委託項目地收儲中心具體實施收購補償方案，並負責土地出讓前的管理維護工作。土地出讓後，在收益中扣除貸款本金、利息及融資成本費用後，余額全部留與地方財政。
（二）工作經驗
1.把握導向，嚴格運用國家政策指導具體工作
自治區土地收儲嚴格執行土地宏觀政策，把壟斷土地一級市場作為對項目地政府的首要要求，在集約節約利用土地、土地使用權轉讓兩大業務關鍵點上率先垂範，將工作重點放在閑置、存量和舊城用地的儲備上，認真落實土地利用總體規劃和城市規劃的要求，新增建設用地一分不收，積極培育土地市場，所有儲備土地只能以招標、拍賣、掛牌形式出讓，有效避免了土地資產流失和腐敗行為的發生，在為政府取得土地收益的同時，也為土地管理部門樹立了良好的行政形象。
烏蘭浩特項目區動用收儲資金2500萬元，拆遷棚戶危房居民60餘戶，合理處置兩家破產企業，收回土地7.6公頃，經整理達到「五通一平」後以3700萬元掛牌出讓，既改造了舊城區，又安置了下崗職工，受到地方政府和群眾的歡迎。
烏海市濱河新區項目的實施，使400多戶農民喜遷新居，通過發展「訂單農業」和「公司加農戶」搞起了塑料大棚種植和奶牛飼養，生活水平大幅度提高。該項目既改變了城市危舊房面貌，又解決了失地農民的生活問題，提高了農民的生活質量，被中美可持續發展中心評為「西部社會主義新農村建設示範點」。為了推廣這種模式，中美可持續發展中心於2007年6月和2008年10月兩次派員來內蒙古自治區進行了實地考察，同意對烏海濱河區新村建設給予規劃設計、環保建築及附屬設施等方面的支持。濱河新區二期項目自治區擬再投入3億元土地收儲資金，大力支持烏海市政府的新農村建設。
2.有效利用，確保有限的資金發揮最大效用
自治區土地收儲可以在全自治區范圍內實施，在項目的選擇上能夠充分權衡利弊，同時充足的項目源也可以確保有限資金的充分利用，避免資金、人員的閑置。2005～2007年，自治區對全區30多個擬收儲項目進行了可行性研究，經過細致、深入、全方位的分析，首批選定烏海市、烏蘭浩特市、滿洲里市、阿爾山市作為收儲項目區，具體實施土地收儲，其他地區作為備選放入項目庫，待時機成熟進行運作。實踐證明，「貨」源充足，優中選優的項目可以確保儲備資金的有效利用，實現效益最大化。
3.防範風險，保障資金運作的安全
實施自治區土地收儲，在項目選擇上和資金使用上不會受地方政府左右，能有效避免一些地方政府急功近利或追求局部利益而置大局於不顧的現象，有利於規范土地市場、保障資金的安全回籠。同時，自治區土地儲備機構作為承擔貸款而收益不歸己的主體，必然會運用業務理論對抵押資產的合法性和可執行性進行審核，防止擔保虛設，最大程度地降低還貸風險，保障資金運作的安全。在項目可行性論證過程中，土地儲備機構把抵押資產的權源、權屬審核作為重要論證內容，從使用權設定登記到貸款後的他項權利登記，認真把關，從源頭上為資金安全設立保護網。
4.立足基層，全面開展全區儲備業務
土地儲備也是資金儲備，在開展業務時需要大量資金支撐。當前，土地儲備資金主要來源於金融機構的信貸支持，在全國范圍的資金緊缺情況下，一些邊遠、經濟欠發達地區土地收儲機構很難取得收儲資金，直接導致工作無法開展。自治區土地儲備機構可以利用自己在融資方面的便利性，幫助這些地區開展工作，進而促進全區儲備業務的順利進行。已開展業務的阿爾山市地處邊遠的林區，多年來一直未得到過國家的信貸支持，基礎設施建設嚴重滯後，城市面貌與國家級旅遊城市的稱號相去甚遠。儲備項目落地後，阿爾山市對阿爾善河西岸舊居民區進行拆遷，收回土地30公頃，使這一地區臟、亂、差的環境得到根本改觀，同時也帶動了當地土地管理工作的全面開展，將阿爾山建設成為旅遊推薦不可不去的地方。
5.充分利用業務信息優勢，多方探討融資方式
土地儲備資金不足是各級收儲機構都面臨的難題。為了拓寬融資渠道，自治區土地儲備機構發揮省級收儲的優勢，多方搜集各種政策、業務、金融信息，與各金融機構多方聯絡，積極籌措資金。除銀行貸款外，又於2008年年初發行了「利得盈」信託理財產品，由銀行擔保通過信託公司向社會募集資金，指定投向內蒙古自治區用於土地收儲，一次就募集資金10億元。在當前各金融機構緊縮貸款規模的不利情況下，獨辟蹊徑，找到了一條融資新路，有效緩解了資金不足給各級收儲工作帶來的壓力。
二、「陽光」下監管土地儲備資金
（一）規范土地儲備資金的運作流程
嚴格、規范的資金運作流程是資金監管的前提，內蒙古自治區在土地儲備項目的實際操作過程中，摸索出了一套與銀行系統合作進行項目管理的規范流程，具體步驟如下：
（1）貸款行將貸款資金劃入自治區土地儲備中心在貸款行的賬戶，並共同對該賬戶進行監管。
（2）在項目地開設土地儲備資金專用賬戶，專項用於土地收購儲備資金的撥付和土地出讓後資金的回籠。
（3）同項目地土地儲備中心簽訂《授權委託書》，同項目地銀行簽訂《儲備資金撥付協議書》，約定雙方的權利、義務。
（4）由項目地提交《土地儲備資金年度用款計劃》，實行土地儲備資金的計劃管理，在實際過程中如遇計劃調整，需提前告知，計劃調整方案獲得批准後方可繼續用款。
（5）項目地根據《土地儲備資金年度用款計劃》制定《分項資金使用計劃》，《分項資金使用計劃》的內容審核無誤後，報貸款行進行審批，貸款行確認後撥付資金。
（6）資金封閉運行，通過銀行直接撥往被補償人或承擔工程建設單位的銀行賬戶，不與項目地政府發生資金往來，避免了資金被挪用的風險，保證了收儲項目的如期運作。
（7）項目進行過程中，凡是在項目地中發生的各項收入，包括租金收入和其他收入，均要劃入專用賬戶，充實項目地土地儲備資金。撥付資金對應的儲備土地將隨時增補到貸款行的抵押物中。
（8）項目結束後，對土地進行出讓，土地出讓金直接劃入專用賬戶，暫時進行專戶管理，償還貸款本金、利息和支付必要的中介費用後，將所有收益全部劃歸當地財政，保證了地方政府土地收益的最大化，為地方經濟建設作出積極貢獻。
在實際運用中，這套流程最大限度地發揮了貸款發放各方的監督作用，充分運用了多種手段以達到防範資金使用風險的目的，保證了項目的順利實施。
（二）確保資金使用安全
1.實行封閉管理
土地儲備資金遵循「開設專戶、設立專賬、設置專人、封閉運行」的使用原則。每個項目實行單獨核算，各個項目所發生的收入、成本、費用等設專賬管理。實行專項資金專戶管理，專戶核算，封閉運行。
2.避免資金使用中間環節出現現金
資金撥付過程中，使用安全、准確、快速的網上銀行系統進行操作。資金撥付到項目地的土地儲備專戶後，項目地銀行根據自治區《儲備資金撥付計劃書》、補償協議原件和支票領款金額核對具體領款人的身份，確認無誤後方可發放補償款，自然人領款只能以存摺方式，法人只能以轉賬方式進行，避免了現金交易可能出現的風險。
（三）規避潛在風險
1.預留貸款利息，規避財務風險
在運作過程中，嚴格控制賬戶資金數量，綜合考慮金融動態和央行有關政策，提前預留銀行貸款利息，確保銀行按期足額提取土地儲備貸款利息。
2.資金發放後及時審計
資金撥付後，及時派出資金管理人員和專業審計人員對項目地資金使用情況進行審計，實地監督、檢查，並對資金發放材料進行取證。
3.同銀行共同掌控項目進度
派專人與每一個項目地的有關人員隨時溝通，並同貸款行一起到項目地實地檢查，掌握項目進度，掌控土地交易、資金回籠的時間。
4.接受銀行監督，定期向貸款行報送財務報告
按月編制和報送財務會計報表及財務分析報告到貸款行，做到內容完整，數字准確，編報及時。
通過以上措施，以規范的操作流程為基礎，多種有效手段為保障，對土地儲備資金的監管真正做到了「陽光」化，銀行對項目資金的使用安全放心，對及時回籠資金放心，地方土地儲備機構也對資金高效、及時、准確地撥付感到滿意。
三、土地儲備的市場前景
（一）主管部門的支持
2007年，國土資源部肯定了內蒙古省級收儲模式，提出將支持和關注省級收儲模式的發展。內蒙古自治區國土資源廳聯合財政廳下發了《內蒙古自治區土地儲備項目銀行貸款財政貼息資金管理辦法》。2006年4000萬元和2007年5000萬元財政貼息專項資金已撥付到位，為全區土地儲備事業的發展注入了催化劑。
（二）金融機構的信任
隨著省級土地儲備工作的全面開展，省級收儲模式也漸漸灌輸到金融系統的理財觀念中。土地儲備貸款一批批地下撥、運作、如期還款，自治區的土地收儲管理體製得到了金融系統的認可，信用等級已提升為「AA」級。金融機構與我們建立了長久的合作關系，2008年1月發行了10億元的「利得盈」理財產品，所募資金全部用於自治區的土地收儲，截至9月底，10億信託貸款已有7億陸續撥入鄂爾多斯市、滿洲里市、霍林河市、扎蘭屯市、烏海市、包頭市、錫林浩特市等18個項目區使用。
四、土地儲備工作的一些思考
（一）工作超前，理論滯後
土地儲備工作剛剛興起，沒有形成系統的理論體系，目前的土地儲備制度也只是從宏觀方面作了規定，因而很多具體工作缺少制度支持，困難重重，只能用一些創新的做法開展工作。在和諧社會的大背景下，基層土地儲備機構在為土地儲備事業和城市經濟建設作貢獻的同時，也承擔了不必要的人身和法律風險，付出了沉重的代價，亟待得到法律法規方面的保駕護航。
（二）資金缺口較大
內蒙古地區屬於我國北部落後偏遠地區，經濟發展相對滯後，嚴重影響了土地儲備的融資問題，收儲資金的短缺嚴重製約土地收購儲備工作的開展，因而，建立土地收購儲備基金、統籌安排儲備項目成為迫在眉睫的大事，這將直接關繫到土地儲備事業的存亡。
（三）抵押資產轉移缺少依據
目前我們貸款使用的抵押資產是由項目地政府提供的，這部分資產的調撥已受到稅務部門的密切關注，盡快出台這方面的操作辦法是國土管理部門的當務之急。
土地收儲要本著平等、互利、守信的原則，加強聯系與溝通，與金融機構建立一種長期穩定、優勢互補的戰略合作關系。我們相信，借著自治區經濟發展的強勁東風，更好地發揮市場配置土地資產的基礎性作用，盤活國有土地資產，就能走上儲備業務發展的快車道，進而推動全區土地收儲工作的健康發展。