政府項目融資ppp

㈠ 政府在ppp融資模式中應做哪些工作

一般情況下，PPP模式是公私合營各種模式的統稱。此處是作為一種獨立而具體的模式。就此而言，PPP 融資模式主要應用於基礎設施等公共項目。首先，政府針對具體項目特許新建一家項目公司，並對其提供扶持措施，然後，項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資本金和貸款;項目建成後，由政府特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉化的效益。
PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式，以各參與方的「雙贏」或「多贏」作為合作的基本理念，其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。採用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

㈡ ppp項目融資難如何解決

(一)完善相關法律法規
總體來看，現階段我國關於PPP項目的法律法規體系還不健全、不完善，出於風險考慮，社會資本方對參與PPP項目持觀望態度，不敢輕易涉足。對此，必須加快相關領域改革步伐，進一步加強信用體系建設，為PPP項目發展營造良好外部環境。一是盡快完善法律法規體系，通過法律形式規范PPP項目中政府方與社會資本方之間的權利義務關系，以法律形式保護社會資本方以及融資方利益，另外，以國家法律給PPP項目定位，也可以打消相關參與方認為地方政府搞PPP項目可能只是短期行為的顧慮。二是加快建立科學合理的公共服務與產品定價機制和價格體制改革，合理制定運營費、政府補貼及其他相關定價，不搞「一刀切」，確保社會資本方能夠獲得合理的項目投資回報，以提高社會資本方，特別是民營資本參與PPP項目建設的積極性。
(二)落實項目貸款制度
2009年我國銀監會發布了《項目融資指引》(以下簡稱《指引》)，其作為「三個辦法一個指引」的重要組成部分，初步構建完善了我國銀行業金融機構的貸款業務法規框架。從目前項目融資的實際情況看，以項目資產或項目未來收益權為擔保的融資方式一般很難在實務中落實。PPP項目融資的融資主體是項目公司，第一還款來源為PPP項目運營產生的現金流，融資擔保應當為該PPP項目。採用銀行貸款融資方式，則銀行對貸款的審批、貸款發放的相關標准、流程應當與一般的企業貸款區別對待，如在貸款審批的風險判斷上，應重點對PPP項目的建設風險、運營風險以及獲取現金能力的風險等進行分析判斷評估；在落實融資擔保方面，應當按《指引》規定，允許項目公司對PPP項目資產進行抵押和質押；在項目貸款制度的完善方面，應當鼓勵金融機構在原有一般貸款的基礎上，針對PPP項目特點設計組合貸款，提倡金融機構與社會資本方同時介入並全程參與PPP項目，為PPP項目提供更好的融資服務。
(三)轉變地方政府觀念
從目前的實踐來看，一些地方政府對實施PPP項目存在誤區，如有的地方政府將國家推行PPP想當然地理解為原政府融資平台的一種替代，將一些非經營性項目推出來搞PPP，以為能藉此變相解決城市建設的融資需要；有的地方政府只重視招商引資，對PPP項目推進缺乏長遠規劃，存在搞政績工程的錯誤思想與觀念；有的地方政府存在官本位思想，不能與社會資本方建立平等合同主體關系、合作關系和夥伴關系，在項目融資過程中未起到建設性作用。上述錯誤觀念，會讓社會資本方以及意向融資方望而卻步，既不利於各方合作，也不利於PPP項目融資。因此，必須轉變上述錯誤觀念，在協助PPP項目融資方面，政府方應當加快優化地方投融資環境，對進度快、履約能力強的PPP項目給予更多的政府補貼，增強社會資本方和金融機構對實施當地PPP項目的信心。
(四)豐富完善融資工具
一是在國家層面出台豐富融資工具的政策，如允許已簽署PPP合同的項目公司上市融資等。二是完善既有融資工具作用，如債券融資方面，可進一步降低社會資本方及項目公司的債券發行限制，使其能通過發行項目收益債等債券，吸引保險、養老金等中長期資金投入PPP項目；資產證券化方面，鼓勵項目公司將未來預期能夠獲得穩定收益的資產，如收費權、政府補貼等打包出售，獲取資金。三是充分發揮銀行貸款融資的主力軍作用，項目公司應當積極配合銀行實施增信，如充分運用股權質押、應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低金融機構融資風險，爭取獲得更大的融資支持。
(五)超前考慮退出機制
鑒於PPP項目期限較長，出於防範風險考慮，同時也是為了解除PPP項目融資的後顧之憂，社會資本方和金融機構應當超前考慮退出機制。前已述及，社會資本方可考慮採用的退出機制有資產證券化等，在項目實施過程中，社會資本方即可著手考慮包括資產證券化在內的各種退出方式，待條件成熟後隨即實施。金融機構在制定融資方案時，按融資期限長短進行結構化分層，安排流動性投資者加入，增加項目流動性資金支持，通過結構化分層，將期限較短的作為優先順序，到期時有權選擇向其他流動性支持者轉讓，實現退出。此外，金融機構可考慮提前介入PPP項目融資，建設期先安排資管產品提供流動性支持，進入營運期再發放銀行貸款，置換原資管產品融資。這樣可以讓資管產品先期退出，也可縮短資管計劃與銀行貸款兩方面的融資期限，減少融資風險，增加融資支持。

㈢ 社會資本參與政府項目ppp有幾種模式

常見的PPP模式有以下七種：

（1）BT(建造、移交)

企業與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，並在完工後即交付給政府。

（2）BOT(建造、運營、移交)

企業被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營，期滿後，轉交給公共部門。

（3）BTO(建設、移交、運營)

企業為設施融資並負責其建設，完工後即將設施所有權移交給政府方；隨後政府方再與之簽訂經營該設施的長期合同。

（4）BOO(建造、擁有、運營)

企業自己融資、建立、並擁有永久的經營權。

（5）DBOT(即設計、建設、經營、轉讓)

企業負責設計、建設，完工後進行特許經營，期滿後，轉交給公共部門。

（6）O&M(運營與維護合同)

私營部門的合作夥伴，根據合同，在特定的時間內，運營公有資產。公共合作夥伴保留資產的所有權。

（7）TOT(移交、運營、移交)

政府部門將擁有的設施移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿後再將設施移交給政府方。

相關人士也給了簡單的識別方法：凡是有「B」的，說明是企業要出資建設，凡是有「T」的，說明企業要移交，有一個「O」的，是企業有期限的經營，有兩個「O」的，是企業永久經營，也就是擁有。

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㈣ 如何應對新常態下的PPP政府融資模式

根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文)的要求，未來我國地方政府與融資平台之間將「明確政府和企業責任，誰借誰還，風險自擔」，同時「剝離政府融資平台政府融資職能，融資平台不得新增政府性債務」。作為我國政府性債務體制改革的重要一環，融資平台公司將逐漸成為地方政府融資的配角。在新經濟常態下，「政府債券+PPP」的地方政府舉債機制正在建立，並成為政府新型融資模式最為典型的代表。
PPP是政府和社會資本為開展公共設施建設和提供公共服務而建立的一系列合作關系。PPP項目多具有公共品或半公共品屬性，投資金額較大、回收期限較長。在地方財政資金受限、管理運營能力不足等背景下，引入社會資本參與建設與運營的PPP項目，能夠增加項目出資和融資來源，發揮社會資本項目建設與運營的優勢，提高項目建設質量和運營效率。備受推崇的PPP模式市場前景如何？作為重要的融資媒介，商業銀行能否找到「愜意」的參與方式？本文嘗試對這些問題進行探討，並提出建設性意見。
PPP 內涵及模式
隨著規范PPP發展的政策文件陸續出台，中國PPP的內涵逐步清晰並明確下來。2014年，財政部基於緩解財政收支壓力和降低政府債務風險的角度、發改委基於促進地方投資和經濟增長的角度，分別提出了PPP的發展模式。2015年，國務院42號文對PPP發展模式達成了初步共識：一是解決了公私合作的法律關系問題，PPP是政府向社會資本購買長期公共服務，是平等的合同關系；二是明確了參與主體職責，在通過PPP提供公共產品的過程中，公共部門與社會資本要實現利益共享和風險共擔；同時，PPP不是政府推卸責任的手段，政府仍有責任採取競爭性方式擇優選擇社會資本以保證供給質量；三是拓寬了社會資本的外延，將部分符合條件的地方政府融資平台也納入了社會資本范疇，消除了前期部委之間的政策沖突。
當前，PPP主要應用在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，以購買服務、特許經營和股權合作三種方式展開（見表1）。
PPP 與政府融資平台參與公共投資的差異
對於公共設施建設和公共服務提供，PPP項目和地方政府融資平台項目重合度較高，多具有公共品或半公共品屬性，甚至部分PPP項目直接由平台項目轉化而成，但兩者存在著本質性差異：
參與主體不同。PPP模式下，社會資本是公共投資的主體，獨自或與政府共同設立SPV，在合同期限內承擔項目建設和運營職責，並與政府實現風險共擔和利益共享。而平台模式下，平台公司是公共投資的主體，由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，統籌項目建設和運營。
債務主體不同。PPP模式下，社會資本或SPV通過市場化方式舉債並承擔償債責任，主要償債來源是項目本身運營所帶來的收入；政府對投資者或SPV僅按約定依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，並不承擔償債責任，即不納入地方政府性債務范疇。而平台模式下，償債來源除項目運營收入外，更多的來自政府支出，且政府對債務承擔顯性的或隱性的負債擔保。
當前，全國地方性政府債務風險逐漸積累，為防範地方債務風險，在一系列清理與規范性文件的推動下，融資平台公司的地方政府融資功能將逐漸被地方債與PPP所取代。
PPP 當前發展存在的問題
盡管各級政府在規范、推廣PPP方面不遺餘力，市場上卻出現簽約率偏低、叫好不叫座的質疑。財政部PPP信息平台中，截至2016年2月底，已處於執行階段的項目僅有351個，佔到項目庫總量的5%；根據發改委統計，截至2015年底，首批329個項目簽約金額僅接近1/3。當前PPP發展存在的問題仍不容忽視。
項目吸引力與可獲得性不足。投資體量大、回收周期長、效益不明顯是社會資本和金融機構對PPP項目的主要擔憂。以發改委第二批PPP項目為例，單個項目平均投資額15.2億元；其中，交通運輸類PPP 項目平均投資額達到57.8億元，學校、醫院等公共服務類、生態環境類PPP 項目平均投資額在5 億元左右，少量項目投資額也在3000~4000萬元以上。模式角度，多以TOT、ROT等特許經營為主，投資周期一般在20~30年。效益角度，從收集到的正在推進或近期簽約的PPP項目案例來看，內部收益率IRR多處於7%~8%左右；而當前，水利環境、公用事業等行業上市公司的平均利潤率達到15%~20%左右，PPP項目周期內的預期平均收益率處於行業中下游水平。
政府「重融資、輕管理」傾向存在。地方政府債務攀升和經濟增長放緩的矛盾是當前政府推廣PPP的主要動因，尤其是PPP的融資功能成為地方政府穩增長的救命稻草，這使其存在「重融資、輕管理」的推廣傾向。「重融資、輕管理」會對PPP推廣產生如下不利影響：一是項目生命周期內論證不足，存在地方政府履約風險。二是延續傳統行政管理脈絡，缺乏項目風險共擔理念。三是管理體制機制不健全，PPP運行的交易成本較高。
金融機構參與仍相對謹慎。在間接融資為主導的中國，金融機構尤其是銀行是否積極參與PPP，將決定PPP的成敗。而當前，在PPP法律和政府履約能力尚不健全的情況下，銀行等金融機構介入則相對謹慎。其主要受制於以下四方面：一是期限長，PPP項目投資回收期長，資金需求規模大，對銀行資金佔用時間也長；如基礎設施類PPP項目投資回收期一般為10年以上，長者30年。二是評估難，通常SPV是PPP項目融資的主體，而SPV項目公司可抵押資產少、現金流取決於未來項目收益，這與銀行現行基於歷史經營的信貸評估體系相背離；同時，項目參與者間的信息不透明和信息不對稱也增加了評估的難度。三是風險高，在項目建設經營周期較長的情況下，來自項目投資者信用、項目市場環境等方面的風險因素增加，准確預測市場前景的難度增加。且同時，PPP項目受政策影響較大，在PPP法律環境不完善的背景下，政府換屆可能會影響社會資本跟原來政府簽訂的一系列協議的執行。四是退出難，目前資本退出PPP項目的渠道仍較為有限。
商業銀行參與PPP的對策建議
PPP業務策略選擇建議
隨著P P P 相關制度的完善、項目科學性和可操作性的增強，以及平台融資功能的剝離和地方政府穩增長訴求的推動，PPP進入重要發展機遇期，PPP模式將成為公共投資的主要補充方式之一。但考慮到PPP模式走向成熟仍需時日，建議商業銀行選擇發達區域、重點客戶、優質項目積極介入。一是有利於增加綜合收益。參與PPP項目除可獲取利息收入外，還可以獲取資產託管、財務顧問與咨詢服務、現金管理等中間業務收入和資金沉澱，提高PPP項目的綜合收益水平。二是有利於提升資產質量。現有PPP項目庫總，80%左右的資金投向基礎設施建設。作為平台融資功能的替代，PPP模式雖弱化或取消了政府信用擔保，但項目承擔了部分公共產品或服務供給職能，且收益具有穩定性，資產質量相對競爭性行業和民營企業仍相對較好。三是有利於優化資產結構。在製造業、房地產投資增速持續下滑背景下，參與優質PPP項目有利於商業銀行調整信貸結構，降低對公信貸風險。此外，參與PPP項目有利於深化與政府及國有企業的合作關系，共同參與項目全流程運作。
總體參與策略及思路建議如下：
一是搶佔先機，拓展優質客戶。密切關注政策進展，加強與中央級地方政府的溝通協調，充分挖掘PPP市場機遇。加強項目儲備，加大營銷拓展力度，深挖客戶需求，重點營銷社會資本具有相關領域經驗、項目經營性現金流穩定、回報機制和價格調整機制完備的優質客戶和項目。
二是加強創新，降低資本佔用。積極研究支持投貸聯動模式，選擇優質項目通過發放貸款和設立（參與）投資基金相結合，減少大額、長周期貸款帶來的風險，並獲取高於貸款基準利率的股息收益。完善PPP產品體系，制定配套綜合營銷指引，探索符合PPP業務特點的抵質押擔保、項目管理、業務經營等模式。
三是強化能力，防範業務風險。強化能力建設，提升商業銀行參與PPP項目評價、評估等環節的專業化能力。加強准入管理，甄選客戶和項目，確保PPP項目參與各方符合國家PPP相關制度規定，符合商業銀行所屬行業授信政策。強化貸後管理，加強資金封閉管理，定期對項目財務狀況、抵質押品情況、持續條件落實情況、政府資金管理和支付行為情況等進行跟蹤檢查。
PPP業務產品配置建議
根據PPP項目的不同環節，商業銀行可為政府部門、社會資本和SPV項目公司提供不同金融服務。
PPP 業務風險防控建議
項目選擇建議
PPP項目資金需求大、項目周期長、不確定性大。在滿足商業銀行行業授信政策的前提下，應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的城市基礎設施和公共服務項目。主要項目選擇建議如下：
（1）項目符合財政部關於PPP的相關制度規定，符合行業、地區發展規劃、環保等政策，取得相關批准（審批、核准、備案）文件。
（2）項目納入財政部PPP綜合信息平台項目庫。優先選擇中央或省級示範項目，擇優選擇通過物有所值評價、財政承受能力論證的執行項目。
（3）項目需有明確還款來源、經營現金流穩定，項目合同中須有明確的回報機制和收費定價調整機制。使用者付費和政府付費獲得的收入需全額覆蓋貸款本息；且政府付費部門應納入同級政府預算，並按照預算管理的相關規定執行。
（4）項目資本金比率一般不低於項目總投資的30%。通過產業基金、股權性投資產品等方式進入的項目，對同一項目提供的股權類和債權類資金總額不得超過項目總投資額的80%。
（5）不得介入配套設施不完善及未通過價格聽證機制的項目。
客戶選擇建議
PPP 貸款業務的借款人是滿足財政部關於PPP相關制度規定的境內企業法人，包括社會資本或項目公司（SPV）。由於項目公司存續期短、難以滿足商業銀行貸款客戶條件，PPP項目決策時需同時考慮社會資本資質。主要客戶選擇建議如下：
（1）社會資本至少具有3 年以上公共服務和基礎設施項目投資和運營經驗，具備行業技術優勢，經營穩健。
（2）社會資本和項目公司股權關系清晰，均具有健全的組織架構和財務制度規范。
區域選擇建議
區域經濟水平和政府信用狀況是參與PPP項目的主要決策依據之一。主要區域選擇建議如下：
（1）項目位於直轄市、省會城市、計劃單列市。
（2） 項目位於地級市，需同時滿足以下條件：對還款來源是政府支付為主的，綜合考慮地方財政收入、GDP、地方政府負債等因素，地區生產總值在2000億元以上，且地方財政一般預算內收入需在180億元以上。
對還款來源是使用者付費為主的，除一般預算內收入、地區生產總值要求外，地方社會商品零售總額需在1000億元以上。
其他風控建議
PPP 項目從立項、建設、運營、移交是個系統工程，不同環節風險因素存在差異且相互影響。商業銀行需綜合考慮項目全周期風險點，加強動態管理。
（1）注重貸（投）前管理。除對社會資本資金實力、申報材料的真實性、合法合規性進行調查外，還需重點關註：權利義務，如社會資本承擔的責任、政府支付方式、風險分擔方式等是否合理；交易條件，如項目回報機制、收費定價調整機制等；調整安排，如合同變更、展期、提前終止，項目新增、改擴建需求等；履約保障等。
（2）尋求充分的風險緩釋。PPP模式下，貸款僅依靠自身資產為抵押，銀行對項目發起人其他資產基本沒有追索權。這要求商業銀行在開展PPP業務時，需著重注意落實項目抵押物（如土地和在建工程抵押、收費權和應收賬款質押等），並尋求其他風險緩釋手段，如參與項目建設運營的社會資本提供完工擔保、出具財務支持承諾、落實擔保公司擔保等。
（3）加強貸（投）後管理。一是實行貸款封閉管理，營銷項目公司開立資金監管專戶，將項目資本金、其他自籌資金、項目收入、政府支付（政府付費和財政補貼等）等資金歸集專戶封閉管理。二是建立台賬，跟蹤檢查項目授信使用、還本付息等情況，對敏感信息進行及時預警和報告。如若出現可能會影響正常足額還款的情況，要及時採取提前收貸、追加擔保等措施防範和化解貸款風險。

㈤ 政府和社會資本合作（ppp）項目的理論依據

今年以來財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號（下稱「76號文」）、《財政部關於政府和社會資本合作示範項目有關問題的通知》（財金[2014]112號）（下稱「112號文」）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）（下稱「113號文」）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（下稱「2724號文」）及其附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（下稱「《合同指南》」），社會各方面對政府和社會資本合作（PPP）高度關注，各方面都在研究PPP的操作，江蘇、湖南、河北、河南省也相繼出台了地方性的PPP規定，但這些規定中對PPP涉及的相關法律問題並沒有解決，因此，本文就PPP實施涉及的法律問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、政府與社會資本合作的法律性質

PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作夥伴關系，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。在PPP項目中一方是政府，一方是代表社會資本的私營機構。作為國家機關的政府由民眾選出，然後代表社會民眾對社會實施管理職能，政府對社會管理的行為屬於行政行為，行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出；同時，行政行為具有強制性，以國家強制力保障實施，行政相對方必須服從並配合行政行為，否則，行政主體有權給予制裁或強制執行。作為政府，為了實現行政管理目標，或維護社會公共利益，也可以與行政相對人經過協商而簽訂行政合同，行政主體對於行政合同的履行、變更、或解除享有優益、監督權、指揮權、單方解除權。總之行政合同簽約的主體之間是不平等的，這與民事合同於平等主體之間經過協商意思表示一致而簽訂有本質的區別。

PPP模式有多種，在不同的國家模式也有差別，首先PPP合同，無論是BOT、BOOT，還是其他類型，都是為了提供公共服務（當然，投資方在其中也有其私人的利益），而這些公共服務原來由政府提供，當政府把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，所簽訂的合同一方必然是政府，而政府也有權力對合同履行進行監督，而不僅僅是合同的平等一方，所以PPP合同法律關系，具有行政性質。

而另一方面，在PPP合同的訂立過程和履行過程中，非政府一方的社會資本或者說私營機構，也可以在利益、風險分配，違約責任、補償等問題上與政府進行協商，討價還價，這與行政行為的單方意志性和強制性又有不同，體現出民事合同的特點。所以PPP合同即反映了政府與私營機構之間的民事合同關系，又有政府與私營機構之間的管理與被管理、監督與被監督的行政關系，屬於兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。

當然也確實有人認為，政府與私營機構簽訂的合同，並不屬於政府行使社會管理職能的合同，應該屬於民事合同。我認為，政府作為社會管理者，具有雙重的角色，在行使社會管理職能時，屬於社會的管理者，其作出的行為為行政行為，具有單方意志性和強制性。當不履行社會管理職能，就不以社會管理的角色出現，如政府采購辦公用品，雖然也涉及政府的正常運行，但並直接涉及政府的社會管理職能，其所簽訂的合同應該屬於民事合同，在這種的合同中政府沒有管理與監督的職能。在政府與代表社會資本的私營機構簽訂道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等合同時，這些服務本身不屬於政府的社會管理職能，在政府負責道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等市政基礎設施服務時，其角色並不是社會管理者，政府把有關的服務交給私營機構所簽訂的此類合同也應該不屬於行政合同。但由於市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，而政府也是民眾選舉出來為公共利益服務的，所以政府應該對市政基礎設施的服務承擔責任，代表公眾履行管理義務，介入到市政基礎設施服務中去，這樣，以市政基礎設施服務為基本內容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的雙重特徵。

二、政府與社會資本合作是否適用《政府采購法》和《招標投標法》

「76號文」按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作夥伴，財金「113號文」第11條在采購方式選擇中明確規定「項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。」發改委的2724號文也規定：「按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇」合作夥伴。

但有人提出，PPP項目不應適用《政府采購法》和《招標投標法》，理由是PPP項目投資來源於社會資本沒有使用政府資金，不屬政府投資項目，有些PPP項目是用戶付費或用戶付費加政府補貼，無法判斷是否屬采購范圍，不應屬於政府采購法所稱的工程或服務；PPP項目雖然有提高公共服務效率、轉變政府職能、改革財稅體制的目的，但吸收社會資本的目的可能更直接，而《政府采購法》規范的是政府購買工程與服務，並不是為了融資，所以PPP項目的性質與政府采購並不符合；《政府采購法》和《招標投標法》對招投標的過程過於嚴格，不適合於長期而復雜的PPP項目。

但我認為，以上理由雖然有一定道理，但就目前的情況，適用《政府采購法》和《招標投標法》是更好的選擇。首先，《政府采購法》規定了哪些工程和采購應該適用該法，《招標投標法》規定了哪些招標投標必須依據招投標法進行，但並沒有排除其他的項目不得適用；作為行政合同與民事合同兼有的PPP項目，即使不屬於該法調整范圍、沒有使用政府資金，雙方當事人可以選擇適用准據法；其次，採用公開的、競爭性的招投標制度，是政府公共采購的基本要求，也是目前防止腐敗的基本手段，通過公開、公正的程序確定的合同其合法性更強，對社會資本也是一種保護；第三，從技術上看，PPP合同周期長、內容復雜，如果簡單的進行招投標，無法解決合同中的很多問題，不利於達成完善的合同，但《政府采購法》中也明確規定可以採用競爭性談判和競爭性磋商程序，從而彌補合同談判不充公的缺陷；第四，相關的法律，如《市政公用事業特許經營管理辦法》等法規和地方性規定均規定採用招投標制度，不採取招投標制度怎麼在合理的程序確定項目實施單位，而且由於目前的各法律對於招投標的規定比較粗糙，可以由部委或地方人大制度詳細的操作性細則，這樣即不違反宏觀的法律規定，又使PPP的招投標程序具有可操作性。

《招標投標法》規定，招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底，影響中標結果的，中標無效。招標人違反本法規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，影響中標結果的，中標無效。《政府采購法》規定，談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三家的供應商參加談判，並向其提供談判文件。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。談判結束後，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。

這兩個法律之間並不存在沖突，首先，在進行PPP項目談判的時候，可以將有關項目的關鍵點列為談判要點，只要對所有的參與者公平，並按《政府采購法》不透露其他供應商的信息，招投標就是合法和公正的；如果項目在談判過程中因某家供應商的建議和意見，發生了實質性的改變，只有公平的告知其他供應商，這個過程也是公平的，不影響談判的結果；其次，由於是競爭性談判，談判肯定涉及實質性的合同條件，按招投標法，在中標前招標人與投標人進行實質談判，並不必然導致合同無效，只要程度公平，機會均等，不影響中標結果就可以，因談判導致合同條件變化的，只要按《政府采購法》通知其他供應商，程序就是合法公正的，由於合同條件的變化，等於是啟動了新一輪的談判；在113號文也規定，評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本；第三，在通過談判，將合同條件大部分確定後，再制定招標的最終文件，制定招標的條件或條件的組合，在確定大部分合同條件的基礎上，由投標者就不確定的價格等條件，或條件的組合進行正式投標，由招標人在最終的投標條件中進行選擇，這樣即遵守了法律的規定，也不至於因遵守法律規定影響項目談判、招投標的質量。

在PPP項目中，如果通過招投標方式或競爭性談判方式確定了PPP的項目主體，但PPP項目還要設立項目公司，即PPP合同的談判參與方並不是PPP項目的實施公司，這樣投標主體與簽約主體就不一致，為此113號文規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。但同時也應該限制項目公司的股權轉讓，不允許項目公司的投資方進行實質性的變更。另外，在通過招投標或競爭性談判確定PPP實施方後，簽訂特許經營協議的時候是否還應該進行招投標，這個問題也應該明確。

三、政府合作的主體

由於「76號文」和「2724號文」都是政府部門制定的，而且都是通知和指導意見、指南等，在效力層級上還達不到部門規章，在規范性和嚴謹性、統一協調方面都有不足，比較明顯的是關於政府與社會資本合作時，政府方的實施機構不一致。

「76號文」由於是財政部制定的，希望由地方各級財政部門要會同行業主管部門進行項目評估、選擇合作夥伴、簽訂合同，在「113號文」中建議設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，在具體運作中又提出由財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門開展項目篩選和評價，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。實際上沒有明確具體的負責部門，作為財政部也無權明確規定由哪個部門負責實施。

發改委2724號文提出按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，即把實施機構的確定交給了地方政府。

在特許經營領域2004年建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。即，具體實施機構是各地的公用事業主管部門。而《基礎設施和公用事業特許經營法》（徵求意見稿）中規定，省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。根據這個規定，落實下來，還是各公用事業的主管部門。

《江蘇省關於推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號）提出各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批准設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構遵照有關規定選擇合作夥伴，但哪個部門是項目實施機構並沒有說明，該規定中同時列出了項目主管部門和項目實施機構，說明實施機構還不是行業主管部門。按上述講的行政合同的理論，行政合同的一方應該是行政主體，或者是政府，或者是政府授權的主管部門（其實簽約主體還是政府，主管部門只是依據授權簽約），未明確的實施機構簽訂的合同的效力就存在疑問。而政府機構的設立是各地權力機關—人民代表大會的職權，所謂的PPP中心，即使有編制，也只能是臨時機構，不具備行政法和合同法上的簽約主體資格，其所對外實施的行為必須經相應的政府確認後才有效。

而河南省政府出台的地方規定，明確PPP的主體是各級政府和授權單位，省政府成立推廣運用工作領導小組,統一協調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。這是比較明確的，之所以出現這樣的不同，是因為江蘇省的規定是該省財政廳制定的，作為財政部門無權對實施主體作出決定。

而河北省的地方規定則更加明確，該省規定由各市縣政府建立項目庫，政府或授權組織實施單位進行評估，授權組織實施單位制定PPP實施方案，各行業主管部門會同財政部門選擇合作夥伴，政府授權投資主體與PPP項目其他參與方簽訂合作協議，政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。財政部門可給予適當的補貼，各市縣政府要對PPP項目進行監管，行業主管部門要建立政府、服務使用都共同參與的綜合性評價體系。相比而言，河北省對PPP運作中的政府參與主體規定的更明確，操作性更強，在法律上也具有相應的效力。

在社會資本的參與主體方面，在國家發改委的《合同指南》中，社會資本主體為「符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體」。而在財政部的「113號文」中，社會資本則指「已建立現代企業制度的境內外企業法人」，財政部主要是考慮是否會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平台和其他控股國有企業。

四、關於財政補貼

關於政府與社會資本合作中各個文件均規定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，並分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定的並不明確。

財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用於社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金[1]。財政補貼在我國並沒有統一的制度性規定，財政部和各地方政府關於財政補貼的規定十分繁雜，中央財政和地方各級財政都有權對特定的行業、企業和人群進行補貼。以河北省的地方規定為例，縣級以上人民政府財政部門負責本行政區域專項資金的監督管理工作，其他業務主管部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作。財政補貼的程序是，申請使用專項資金的單位和個人，向業務主管部門提交申請文件及有關資料，業務主管部門對受理的申請進行審查。業務主管部門或者專項資金使用單位按專項資金預算、歸口管理的專項資金安排計劃、項目實施進度和支付方式，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門。財政部門對專項資金用款計劃進行審核，符合規定的，按用款時間要求撥付專項資金（給業務主管部門）。經業務主管部門撥付專項資金使用單位的專項資金，專項資金使用單位按項目實施進度編制用款計劃報業務主管部門。業務主管部門審核後，對符合規定的撥付專項資金。當然不同的補貼項目和不同政府和政府部門規定的補貼的資金的申報、審批程序都不相同，需要逐一進行研究。

財政補貼也是政府的一項支出，按規定應該納入預算管理，所以，只要按預演算法等規定進行預算審批，並按各地的地方性規定履行了相應資金的審批程序，財政補貼是有法律依據的。反之，如果沒有經過合法的程度，僅政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風險。所以投資PPP項目的企業一定要研究地方財政補貼的規定，並要求政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。

在財政補貼的問題上，依據《中華人民共和國預演算法》，首先，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。如果沒有列入預算，財政補貼是不能實現的。其次，預演算法規定預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，即按年進行預算，但PPP項目持續的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，並不能一勞永逸的一次性審批，這對於PPP項目來說也是個問題。財政部76號文提出，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，但畢竟還沒有從法規上落實。

五、關於PPP項目的土地問題

按中國的土地管理法，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但城市基礎設施用地和公益事業用地等是可以以劃撥方式取得，據此可以理解PPP項目中的大部分用地，可以採取劃撥地；關於基礎設施及市政公用PPP項目（包括但不限於污水、垃圾焚燒發電、供氣等），項目法人關於土地使用的權利主要有以下三種：項目法人享有劃撥土地使用權、出讓土地使用權以及通過租賃方式享有對土地使用的權利。

在以劃撥方式取得國有建設用地使用權的情況下，融資的時候，可以辦理土地使用權抵押，但抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。所以很多金融機構出於風險和處置方便考慮，不願意接受劃撥土地抵押融資。

依據《擔保法》第37條及《物權法》第184條的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；」即使該等土地使用權是以出讓方式獲得，且公益設施為私立性質，也不得抵押。《關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發[2009]231號）規定，私立學校、幼兒園、醫院和公辦學校、幼兒園、醫院，只是投資渠道上不同，其公益屬性是一樣的。私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第一百八十四條規定，不得抵押。所以在考慮PPP項目融資結構的時候要注意這些問題。

在很多項目中，投資方也會以出讓土地使用權的方式取得國有建設用地使用權，投資方常常會要求與政府簽訂協議，由政府收到土地出讓金後以補貼、返還的形式返還給投資方。首先，政府的補貼和法定的要求和程序，並不一政府加蓋公章就有效的，行政行為的原則是法無授權即為禁止，沒有依據法定程序的決定並不一定具有法律效力；其次，按國有土地出讓金的有關規定，即2006年68號文和100號文關於土地收支兩條線的規定，地方政府無權直接支配土地出讓收入並再返還給投資方；第三，如果合同中已經約定了，政府收到出讓金後要返還給投資方，會不會構成在土地招拍掛前確定中標人，因招拍掛制度而導致土地中標無效。

對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發（即地鐵上蓋物業），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。

六、PPP項目的公司股權分配與治理結構

PPP的原義即公私合作，公私合作意味省並不是由社會資本單獨出資，否則就是純粹的BOT模式了，財政部76號文規定，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示範項目提供資本投入支持，給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。即政府是要投入資金的。發改委2724號文指出PPP的意義是有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；說明政府也是可能投資的。總之，政府在PPP項目中不僅是合同的一方和監管方，還是投資方。

76號文提出，在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，但以什麼樣的方式提供支持並沒有明確。在北京地鐵四號線中，全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，佔4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，佔4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱「特許公司」）負責投資建設。4號線項目竣工驗收後，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資[2]。這其實是租賃關系，雙方為合同、即契約式合作。

在合作方式上河北省規定，政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方簽訂項目合作協議，協議內容包括「成立PPP項目公司事項」，而河南省規定「對不同合作方式所對應的資本結構」進行評估，江蘇省也要求對資產權屬、股權結構進行評估。即地方政府也考慮到政府投資的問題。按《企業國有資產監督管理暫行條例》國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。國有資產由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。即由國資委代表國有資產履行出資人職責，參與企業管理和重大事項的決定，並進行監督。如果政府在項目公司中持股，投資方要注意國有資產管理的特殊規定，保證公司按國有資產管理的規定進行運作。

根據公司法，公司的表決權和分紅權可以不按同股同權、同股同利處理，而由公司章程進行約定，鑒於PPP項目不僅是為了吸引社會資本投資，也為了發揮社會資本在管理、技術方面的長處，提高公共服務質量和效率，公司的管理由社會資本主導比較適宜，約定由社會資產進行PPP項目公司管理、而國有資本享有優先權比較適宜，但這樣的約定與國有資產管理的法律約束如何協調值得研究。

㈥ ppp模式和傳統政府融資模式有何實質性的區別

所謂PPP模式，復即Public-Private-Partnership，簡稱PPP，也稱為公私合製作模式，是政府和社會資本，在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。以照明PPP項目為例，這是針對城市市政照明設施亮化項目、由政府與社會資本合作經過一體化能效升級改造，實現智慧城市照明並負責一定年限的經營而達到共贏的一種新模式，即智慧城市照明PPP合作運營模式。在基於簡能（SECOING）高壓HID氙氣路燈智慧照明系統為載體的智慧城市照明PPP合作運營模式中，運營管理公司對合同約定區域已有的市政照明設施進行日常運營維護，並進行智慧城市照明升級改造，將原有市政照明基礎設施（光源、電器、燈具、燈桿、變壓器、線纜及配電箱等）逐步進行更換，從而實現轄區內整體市政照明效果的全面提升，城市照明實現智慧化管理，並確保整體市政道路照明設施的穩定運行，道路照明效果達到《城市道路照明設計標准》要求。政府出讓公共照明資源特許經營權，監管、購買照明服務；由社會資本投資，以運營管理公司為主體進行一體化系統升級改造，長效運營、服從監管、科學管理、盈虧自負。

㈦ PPP 模式和傳統政府融資模式有何實質性的區別

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委託、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。
政府購買公共服務是政府采購的一部分

廣義PPP（Public-Private-Partnership）也稱3P模式，即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。通過這種合作方式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府並不是把項目的責任全部轉移給私營企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。雙方首先通過協議的方式明確共同承擔的責任和風險，其次明確各方在項目各個流程環節的權利和義務，最大限度地發揮各方優勢，使得建設擺脫政府行政的諸多干預和限制，又充分發揮民營資本在資源整合與經營上的優勢。
按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能並同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除並適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。
狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿後再移交給政府的公共服務開發運營方式。

㈧ ppp 模式和傳統政府融資模式有何實質性的區別

所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership，簡稱PPP，也稱為公私合作模式，是政府和社會資本，在基礎設施及專公共服務領域建立的一種屬長期合作關系。以照明PPP項目為例，這是針對城市市政照明設施亮化項目、由政府與社會資本合作經過一體化能效升級改造，實現智慧城市照明並負責一定年限的經營而達到共贏的一種新模式，即智慧城市照明PPP合作運營模式。在基於簡能（SECOING）高壓HID氙氣路燈智慧照明系統為載體的智慧城市照明PPP合作運營模式中，運營管理公司對合同約定區域已有的市政照明設施進行日常運營維護，並進行智慧城市照明升級改造，將原有市政照明基礎設施（光源、電器、燈具、燈桿、變壓器、線纜及配電箱等）逐步進行更換，從而實現轄區內整體市政照明效果的全面提升，城市照明實現智慧化管理，並確保整體市政道路照明設施的穩定運行，道路照明效果達到《城市道路照明設計標准》要求。政府出讓公共照明資源特許經營權，監管、購買照明服務；由社會資本投資，以運營管理公司為主體進行一體化系統升級改造，長效運營、服從監管、科學管理、盈虧自負。

㈨ 融資代建模式和PPP模式有什麼區別嗎我看著覺得是一回事吧都是政府缺錢，總承包單位負責融資來修建

1、定義不同

融資代建（DBFO模式），是政府缺少啟動或者建設資金，由施工單位或者社會資本金提供資本金來進行項目的實施，政府在規定的時間歸還本金的前提下支付資金利息。

PPP模式，具體是指政府、私人企業基於某個項目而形成的相互間合作關系的一種特許經營項目融資模式。

2、服務范圍不同

PPP模式適用於投資額大、建設周期長、資金回報慢的項目，包括鐵路、公路、橋梁、隧道等交通部門，電力煤氣等能源部門以及電信網路等通訊事業等。DBFO（融資代建模式）這個術語是英國高速公路局提出來的。用來描述依據私人主動融資模式制定的基於特許經營的公路計劃。

3、運行模式不同

融資代建典型的模式是已確定一個公共工程項目且通過規范的程序選擇了項目發起人，政府與項目公司（由項目發起人和項目參與方組建）簽訂委託特許協議，由項目公司選擇合適的工程（管理）公司代替業主（項目公司）進行包括融資、建設、經營在內的工作。

而PPP模式的典型結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。