⑴ PPP項目中一般公共預算支出比例是否有未來每隔5年下調1%
不超過10%。
財政部於2015年4月印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引。指引要求：「每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。」
⑵ PPP項目中的財政風險指什麼
民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私(民)合作(public-privatepartner-ship-簡稱為PPP)。
PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、TRANBBS技術風險、財務風險、營運風險。
政策風險即在項目實施過程中由於政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化，就要求法律法規環境以及特許權合同的鑒定與執行過程應該是透明、公開、公正的，不應該出現官僚主義現象，人為的干擾應是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結於法律法規與合同環境的不夠公開透明，政府政策的不連續性，變化過於頻繁，政策風險使私營合作方難以預料與防範。因此當政策缺乏一定穩定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒於此，有些地方政府出台了有關法規，為基礎設施特許權經營的規范操作提供了一定的法律法規保障。為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。[Page]
匯率風險是指在當地獲取的現金收入不能按預期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資，建設經營基礎設施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵禦外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣(如美元)的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其它條件(盈利預期等)相同的情形下，項目對民營部門的吸引力增強。
技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系，技術風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎設施建成後需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質量完成基礎設施的建設，以減少日後的運營成本。
財務風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗。現代公司理財能通過設計合理的資本結構等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。
營運風險主要來自於項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由於基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎設施運營或服務提供過程中創新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。
⑶ 優質PPP項目主要看哪些標准
2016年6月8日,財政部等20部委聯合下發《關於組織開展第三批PPP示範項目申報篩選工作的通知》,該通知第一次公布了完整的PPP項目評審標准。該標准一共15條,前九條是定性的否定標准,後六條是定量的肯定標准。扣除材料規范、示範價值等純形式標准及主觀標准,刪除幾乎沒有異議的社會資本認定標准,提取實施方案及報告實質規則,合並規劃立項及其他准備工作,統一了口徑。
經過梳理此前發布的PPP相關文件規定,得出認定我國PPP項目的十項標准,大體如下:
主體:實施機構只能是政府或其職能部門或事業單位
PPP中的政府方一般由三方組成:授權機構、實施機構及出資代表。其中,實施機構指和社會資本簽訂PPP項目合同的政府方。
無論是採用政府購買服務,還是特許經營方式,PPP項目實施機構只能是行政機關或事業單位。
《政府購買服務管理辦法(暫行)》財綜[2014]96號第四條規定:「政府購買服務的主體(以下簡稱購買主體)是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。」《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十四條規定:「縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作,並明確具體授權范圍」。
《評審標准》第1條規定「政府方為國有企業或融資平台公司作為政府方簽署PPP項目合同的」不作為備選項目,否定了發改投資[2014]2724號「行業運營公司或其他相關機構,作為政府授權的項目實施機構」的做法。
盡管如此,行業運營公司可以作為PPP項目中政府方的出資代表。而授權機構指縣級以上人民政府,只有在特許經營中才是必須的有,政府購買服務中未強制要求,但從融資角度來說,這也是必要的。
對象:PPP項目不包括商業項目
PPP項目可以包括商業項目嗎?PPP項目用地可以是經營性用地嗎?
《評審標准》「不屬於公共產品或公共服務領域的」不作為備選項目。這與此前規定是一致的。《政府和社會資本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規定:「基礎設施及公共服務類項目,適宜採用政府和社會資本合作模式。」《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二條規定:「基礎設施和公用事業領域的特許經營活動,適用本辦法。」
按照第二批PPP示範項目申報通知財金[2015]57號規定,公共服務領域包括「能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等」。
因此PPP項目只能是公益項目不包括商業項目,經營性用地不宜作為PPP項目用地。商業項目不宜直接打包到PPP項目之中,可以通過一定的結構安排解決商業項目補貼 PPP項目問題。
期限:不低於10年,必須帶運營 ,BT不是PPP
PPP合作期多長?BT是PPP嗎?如不是,為什麼不是?
PPP項目是政府和社會資本長期合作。合作期多長,其他文件並沒有規定。只有徵集第二批及第三批PPP示範項目的財金[2015]57號及《評審標准》規定:採用建設-移交(BT)方式實施的,或者合作期限(含建設期在內)低於10年的 ,不作為備選項目。
PPP強調項目全生命周期。一個基建或公共服務項目,設計壽命通常在50年到100年。但考慮金融機構融資期限的可行性,規定最低10年是適當的。目前,除非政策性銀行,能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。
BT僅僅涉及投資和建設環節,其期間也就2年左右,根本未包括全生命周期。項目全生命周期強調的是運營。只有由社會資本負責項目運營,才能提高項目效率,才能做到物有所值。從現有PPP文件上規定的PPP運行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等來看,PPP項目都帶O(運營)。當然L(租賃)、M(管理)等也可以視為一種變相的運營。因此,不帶運營的BT不是PPP。
融資:不得固定回報、保底承諾、回購安排
PPP模式是地方政府基礎設施的融資方式,那麼以固定回報、保底承諾、回購安排進行融資的項目是PPP嗎?
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第21條規定:「政府可以作出承諾,但不得承諾固定投資回報」。財金[2015]57號及《評審標准》明確規定採用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的將不被列入備選項目。
採取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實則仍是地方政府借債融資,擴大地方政府債務,違背了PPP風險共擔、績效評價等原則,因而不屬於PPP項目。
采購:採用競爭性方式選擇社會資本
PPP項目社會資本如何確定?應採用何種方式進行采購?
對於PPP項目,無論採用特許經營還是政府購買服務,均應採用競爭性方式選擇社會資本。《政府采購法》中規定政府購買服務採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一采購來源、詢價五種采購方式。
《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進一步規定:增加了競爭性磋商的采購方式。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條規定:「本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營,是指政府採用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織。」
在司法實踐,特許經營項目未採用競爭性選擇投資人,往往認定合同無效。因此《評審標准》規定:「未按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的」不列為備選項目。
績效:按照績效標准支付服務費
政府補貼是固定回報嗎?政府補貼PPP項目的條件是什麼?
政府補貼條件是績效評價合格。根據財金[2014]113號第26條規定:「政府有支付義務的,項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明,按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第43條規定:「實施機構應當……建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制」。
《評審標准》將產出范圍及績效標准作為評審重點。從而使得社會資本獲得的補貼及其他收入因為績效不同而不同,從而避免出現固定回報情況。
合夥:風險共擔、利益共享、合理回報
在PPP模式下,政府和社會資本是什麼關系?
PPP項目是政府和社會資本之間類似合夥的合作關系,雙方共擔風險、共享收益。財金[2014]113號第11條規定PPP項目「在政府和社會資本間合理分配項目風險。」《評審標准》將「風險識別和分配是否充分、合理,利益共享機制能否實現激勵相容」作為重要評審標准。
值得注意的是,政府可以承擔最低流量、最低供應等風險,保證社會資本不至於因不可預見原因明顯虧損。但與之對應,PPP項目應限制社會資本的高額收益作為對沖。
經濟:定性定量評價,物有所值
政府為什麼要推行PPP模式,政府合算嗎?
物有所值評估是PPP的基本條件。財金[2014]113號第八條規定:「財政部門應對項目實施方案進行物有所值評價工作 。經重新驗證仍不能通過的,不再採用政府和社會資本合作模式。」《PPP物有所值評價指引(試行)》規定現階段以物有所值定性評價為主,定量評價作為補充。而在《評審標准》規定既要定性評價的也要定量評價。」
從現行政府及國外經驗來看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。由於基礎數據缺乏及其他一些客觀原因,物有所值定量分析還有難度,但長遠的看,這是必須的。
補貼:通過論證、財政能支付
目前地方債務水平較高,政府是否有能力支付PPP項目的補貼?
PPP項目的政府補貼已被嚴格限制。財金[2015]57號規定:示範項目「每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。」該規定明確了政府支出責任占年度公共預算支出比例的上限,保證了政府財政支付的能力,確保財政資金支持到位和項目的長期安全運行。
只有通過財政承受能力論證,證明政府有支付能力時,才作為PPP項目。《評審標准》規定:「未按財政部相關規定開展財政承受能力論證的」不作為備選項目。
前期:納入規劃、審批完成
盡管國家推行力度大,但PPP項目落地較慢。一個重要原因是准備不充分。
《評審標准》特別強調符合城市總體規劃和各類專項規劃、按規定程序完成可行性研究及立項工作的,土地、環評等審批手續完備,社會資本積極響應,一年內可落地。我認為,融資落實也是PPP准備工作至關重要的。
以上10項標準是第三批示範項目的客觀標准。但這並不是最高的標准,而是符合PPP政策文件的最低標准。PPP模式正在趕往規范操作的道路上。
⑷ 地方政府可發布多大的ppp投資額
地方政府可開展多大的PPP項目主要取決於地方政府的財政預算收入（包括基金預算收入）的規模及PPP項目的均衡性。
根據財政部相關規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，並報財政部備案，同時對外公布。
⑸ 是否必須納入政府的PPP名錄才算PPP項目
⑹ PPP模式下的財政風險可以用哪些模型來評估
《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確提出，開展PPP項目要進行財政承受能力論證。如未通過論證，則不宜採用PPP模式。
根據《指引》，財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今後年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業和領域的PPP項目，防止過於集中於某一行業和領域。《指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例不應超過10%。各地可根據實際情況制定具體比例。《指引》明確，鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，採取PPP模式化解地方融資平台公司存量債務。同時，審慎控制新建PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。
PPP 模式風險防範應把握幾個原則：其一是風險識別，沒有項目風險識別則沒有項目風險控制；其二是風險論證及評估，風險論證及評估是風險對策的決策依據；其三是風險承擔原則，合理的風險承擔原則是PPP模式的重要特徵；其四是風險防範措施，風險防範措施是否科學到位關系項目的成敗；其五是風險與收益及回報掛鉤，在承擔風險的同時應獲得相應的回報；其六是風險防範監督機制，必須從技術、組織、計劃實施、內外參與、法律責任等方面建立健全風險防範監督機制。
風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵，在特許權協議及合同TRANBBS設計中應當權責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、TRANBBS技術風險、財務風險、營運風險。