『壹』 如何发挥国家审计在国家治理中的重要作用
中大网校回答：
国家审计在国家治理中的作用
(一)权力制约作用
制约公权是国家治理的着力点。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”，
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”。党的十六大报告提出，“要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”，同时提出“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。国家审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，是我国综合经济监督的高层形式，必须而且能够在权力制约机制中发挥重要作用。首先，国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素，这一性质决定了其在政府治理中的作用与地位。其次，国家审计的基本职能是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督。最后，法律赋予国家审计独立的监督权，即各级审计机关必须不受外界干扰独立行使审计监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价。
(二)利益协调作用
协调利益是国家治理的根本要求。国家的本质是一种协调社会各界利益冲突的机构，
具有对社会进行管理的职能。依据冲突理论，审计也是一项协调利益冲突的活动。由于利益相关者之间的利益目标存在着不一致，因此，这种实际或潜在的利害冲突导致财务报表存在不实报道的可能性，而审计是协调冲突的活动。国家审计具有宪法赋予的独立检查国务院各部门和地方各级人民政府财政财务收支真实、合法、效益的职责，可以通过对各级政府预算执行情况及其结果的审计，以协调各地区、各部门的利益，为人大审核下年预算和监督政府行为提供及时、客观、可靠的决策信息。
(三)机制创新作用
创新机制是国家治理的极终目标。 国家治理的战略目标是不断推动国家体制机制的持续优化与创新，为国家实现长治久安夯实制度基础。
国家审计无论开展财政收支审计还是政府绩效审计，都需要通过对被审计单位财政财务收支情况的审计，进而评价其内部控制的健全性和有效性，以及国家治理各项政策措施的执行情况和效果，并针对存在的主要问题，从体制、机制、制度层面提出改进的意见和建议，以促进国家治理的不断创新。
(四)风险防范作用
防范风险是国家治理的首要任务。任何国家都或多或少存在一定的风险，即国家风险。
所谓国家风险是指国家主权行为所引起的与国家社会变动有关的各种不确定性。在主权风险的范围内，国家作为交易的一方，通过其违约行为(例如停付外债本金或利息)直接构成风险，通过政策和法规的变动(例如调整汇率和税率等)间接构成风险，在转移风险范围内，国家不一定是交易的直接参与者，但国家的政策、法规却影响着该国内的企业或个人的交易行为。国家治理的首要任务是加强风险防范，以控制和降低国家风险。国家审计通过开展财政金融审计、外资审计、固定资产投资审计、国家预算执行情况及其结果审计、环境绩效审计、任期经济责任审计等业务类型，可适时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全。
三、国家审计在国家治理中发挥作用的路径
(一)开展宏观经济效益审计，促进政策贯彻落实
宏观经济效益审计是指由审计机关对政府各项宏观经济政策的制定及执行情况开展的审计监督活动。政府既是宏观经济政策的制定者，也是执行者。虽然有学者认为政府在推动经济发展方式转变上不会有多大的作用，甚至是在阻碍经济发展方式的转变。但是，国家审计作为一种宪制安排，通过发挥“免疫系统”功能，必将起到对政府的经济监督作用。为此，国家审计的工作重点应当放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上，加大对宏观经济政策执行情况跟踪审计的力度，关注政府投资、财政支出和银行贷款的结构及政策实施效果等情况，及时揭露和查处在贯彻宏观经济政策过程中存在的失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题，确保中央决策和部署落实到位。
(二)开展经济责任审计，强化对政府公权的制约
国家治理的核心是对“人”特别是“领导人”的治理，而经济责任审计是一种“人格化”的审计类型,它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,进而评价政府受托公共责任履行情况,为进行有效治理界定了责任范畴。经济责任审计不仅是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。为此，一方面要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,
发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象，促进加强政府自我控制能力建设。同时，要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。另一方面，要推行经济责任审计结果公告制度,
将审计出的问题以及应该进一步追究的责任诉诸公众，从而 “让阳光和社会为问责导航”，促进政府责任的法制化和行政透明化。
(三)加强政府绩效审计，夯实公共管理基础
绩效审计是民主政治的产物，同时又是推动政治民主化发展的动力。国家审计引入绩效审计模式，不仅符合了国家审计自身发展的需求，也为有效促进国家治理开拓了视野，激发了活力。国家审计通过开展政府绩效审计，对公共财政资金的使用效益和政府管理行为的效果进行审计，以促进政府公共管理职能的有效实现，夯实公共管理基础。具体而言，一是通过对政府宏观经济政策的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、宏观经济政策对国家发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化;二是通过对政府投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的评估，分析其是否充分发挥了作用，取得了预期的成效，进而评价政府的具体经济行为是否产生了积极影响;三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。
(四)加强政府投资审计，确保公共资源的有效使用
政府投资项目属于政府重大决策事项，体现公共资源受托责任性。对政府投资项目进行审计，有利于监督政府投资决策的科学性、公共资源使用的效率与效果性。为此，首先要加大对政府建设项目工程竣工结算的审计力度，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工结算的关键环节，科学、合理地审核建设工程的工程造价、预决算、招投标等，有效遏止建设工程实施中的投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的进一步合规、合法、有序。其次，要强化重大投资项目的跟踪审计。将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计。最后，要积极探索项目招投标审计监督。工程的招投标是工程建设过程的重要环节，为确保国家财政性建设资金得以有效运用，审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程，实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督。
(五)开展风险管理审计，高度关注金融运行风险
金融是现代经济社会的核心，金融安全是保证经济安全和社会安全的第一道防火墙。 国家审计应当加强风险管理审计，高度重视金融风险。
审计机关可通过以下方面实施对金融风险的管理审计：一是检查金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大金融活动的专项审计或调查;二要关注金融资产质量和风险。
审计机关既要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握，同时要关注金融领域的经济犯罪案件，注重发现大案要案线索，果断打击金融领域的违法犯罪行为，为国家宏观调控创造良好的金融环境;三是对监管机构的绩效进行监督评价，关注建立安全、高效、稳健的金融运行机制，促进金融监管机构依法履行职责。
四、国家审计在国家治理中发挥作用的保障条件
(一)创新审计观念
为使审计这个“免疫系统”依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其他各系统的功能平衡，为宏观调控服务，维护国家经济社会健康安全，就需要不断创新审计观念，实现从“就审计论审计”的观念向“就审计论国家治理”的观念的转变，通过审计工作，促使有关部门转变管理理念，走集约化管理之路。同时，要积极推进审计管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的审计管理体制，尽快建立能有效促进国家治理的审计管理体系。要对国家审计职责定位和职能划分进行改革创新，增加和强化审计为宏观管理服务职能，为促进国家治理提供有效服务。
(二)创新审计运作机制
首先，要实现由以事后审计为主向以事前审计与事后审计并重的转变。事前审计对实现经济增长方式的转变尤为重要。其次，要实现从以财政财务收支审计为主向以财政财务收支审计与经济效益审计并重的转变，从以账表导向型审计向制度基础型和风险导向型审计转变。最后，要实现从微观审计为主向微观审计和宏观审计相结合的转变。
(三)完善审计法规制度
审计机关要在认真学习领会中央有关宏观经济调控管理政策的基础上，研究制定审计在促进国家治理中发挥有效作用的专门法规制度，从法律上确定国家审计机关在宏观经济管理中的地位和职能，从法律上保障国家审计人员行使正当的监督职能。
如制定《政府绩效审计准则》、《经济责任审计准则》等，修改不适应国家审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规，对国家审计机关如何为宏观经济管理服务、如何在国家治理中发挥作用等方面作出明确具体的规定。
(四)提高审计人员素质
国家治理为国家审计提出了更多更高的要求，而提高审计人员素质是国家审计适应新环境新要求的必然选择。为此，需要将提高审计人员的综合素质放在首位，不断加强对审计人员的后续教育和培训。国家审计人员的培训主要包括专业知识、审计技能和学历教育等方面，其中应当对审计人员进行终身的专业知识和审计技能的教育。发展中的审计手段，除了加强审计人员的计算机知识和操作技能的培训外，更要加强软件的开发应用，这也是提高审计效率的关键环节之一。必要时，探索实施审计干部到财政、金融、发改委综合经济部门的交流制度，掌握这些部门的专业知识和技能。
(五)创新审计技术方法
作为国家治理的重要工具，国家审计应当不断创新技术方法，广泛开展风险导向审计，努力降低审计风险。具体而言，国家审计应当从传统的账表导向审计、制度基础审计向现代风险导向审计方法转变，通过开展风险导向审计，对国家财政金融运行风险进行预警，对政府的各项重大决策进行评价，以充当国家治理的“吹哨人”。
另一方面，通过开展风险导向审计，控制和降低审计风险，提高审计工作质量。为此，需要修改现行国家审计准则，废止制度基础审计内容，嵌入风险导向审计模式，以规范和引导国家审计工作;同时，加大对审计人员技术培训的力度，使其理解并掌握现代风险导向审计理论与方法，并能够在实际工作中灵活运用。
『贰』 如何坚持理想信念宗旨高线，永葆共产党人清正廉洁的政治本色
第一，要加强反腐倡廉教育和廉政文化建设。这是反腐倡廉的基础性工作，是党员干部拒腐防变的思想保证和社会文化基础。要紧紧抓住社会主义核心价值体系这个兴国之魂，深入学习贯彻党章，认真开展理想信念教育、党性党风党纪教育和从政道德教育。 第二，加强对权力运行的制约和监督。加强监督、关口前移，是有效预防腐败的关键。要认真执行党内监督条例，加强对领导干部特别是党政主要领导干部的监督，严格规范权力行使。严格执行领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询等制度。进一步深化党政主要领导干部经济责任审计，积极推进党政领导干部问责工作，严格执行党风廉政建设责任制。进一步加强和改进巡视工作，重视巡视成果综合运用，提高巡视工作水平，更好发挥巡视制度的监督作用。要把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督等结合起来，拓宽监督渠道，增强监督合力。 第三，深入推进改革创新和制度建设。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要坚持改革创新精神，切实加强以党章为核心的党内制度建设，加强国家廉政立法，健全反腐败法律制度，努力形成反腐倡廉的法律制度体系。 第四，始终保持惩治腐败的高压态势。坚决查办腐败案件是贯彻从严治党方针、推进反腐倡廉建设的重要任务，是有效防治腐败的重要手段。要坚持有案必查、有腐必惩，坚决查处大案要案，着力解决发生在群众身边的腐败问题。严肃查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，严重损害群众合法经济权益、政治权益、人身权利的案件；严肃查办发生在工程建设、房地产开发、土地管理、矿产资源开发等领域的案件，国有企业和金融机构中内幕交易、关联交易、利益输送的案件；严肃查办违反政治纪律和组织人事工作纪律的案件，司法领域贪赃枉法、徇私舞弊的案件，为黑恶势力充当“保护伞”的案件。不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严厉惩处，决不姑息。
『叁』 如果我想告银行,失职,渎职向哪告管用
银监局是专门管理银行的部门。对于银行的投诉找银监局才是找对了衙门。
若对银行处理投诉的方法感到不满意，或银行并未在收到投诉后约定时间内给予最后回复，您可向银监会寻求协助。银监会在处理银行客户投诉方面的权责有限，但我们仍会尽力给予帮助。
怎样向银监会投诉
向银监会投诉应以书面形式进行，并详述投诉事件及性质、投诉人姓名及联络方法。一般来说，口述形式或匿名投诉银监会都不便受理。
银监会如何处理投诉
所有投诉绝对保密，银监会只会在处理投诉的过程中向有关银行透露其中的细节。
银监会收到书面投诉后会把投诉转发有关银行处理，并要求银行迅速调查及直接回复投诉人。如果投诉事件重大，银监会也会要求银行对投诉事件作出详尽解释及回应。
若投诉涉及银行审慎监管方面的事项，银监会将另行采取相应的监管措施。
银监会的角色
银监会不能够直接介入金融机构与客户之间的纠纷，但可以敦促银行迅速彻查及解决客户投诉。因此，银监会将尽力确保客户投诉获得银行适当处理。但投诉人必须明白银监会无权裁定投诉是否合理或命令银行满足投诉人要求，尤其是不能指令银行向投诉人作出赔偿。
部分投诉可能涉及银行审慎监管方面的事项，例如投诉内容显示银行可能违反《中华人民共和国商业银行法》或其他有关法律法规、指引或管理办法。此外，若银行可能曾以不审慎或不恰当方式行事，也会引起银监会作为监管机构的关注。
一般来说，若投诉只牵涉银行服务收费或质量、银行的商业决定或投资表现，将不会列入上述类别的范围内。
至于涉及审慎监管事项的投诉，银监会将查明实情并按需要规定银行采取补救措施。银监会也可能会对银行采取监管方面的措施。
无论银监会对银行采取任何措施，均不会改变银监会无权指令银行向投诉人作出赔偿的事实。
『肆』 1、银行业金融机构可以运用以下哪些手段，加快处置不良资产。（ ）（20 分） A 重组 B 追偿 C 核销
不良资产的处置方法：
1、资产重组法。
主要包括债权重组、债务重组、股权重组、资产置换重组、资产入股重组等单项重组及企业整体整合重组。这是提升“包”的处置价值最有效的手段之一。
投资者收购“包”以后，重点对已办理过合法有效的《以资抵债协议》或法院下达以物抵债为内容的《民事裁定书》的物权(股权)，通过调查分析论证，认为符合资产重组条件的，则大胆进行资产重组。 整体整合重组。
这里主要介绍资产置换重组和债权重组。 资产置换重组，这里可以指投资人在同一企业内与债务人协商进行债权、股权、资产之间的置换，也可以指投资人同时拥有甲企业和乙企业的债权，策划对甲企业与乙企业之间的资产进行置换。
2、债权转股权。
投资人取得了债权，而债务人或担保人缺乏现金流支付，只要债务人或担保人属朝阳产业，企业又处在成长期，而一时无法偿还到期债务的，可以考虑与企业协商，采取债权转股权的方式，使投资人在较短的时间内，入主债务企业成为股东。
这样做既加快实现了资本的扩大，并促进企业更好地发展壮大，又使不良资产债权价值得到很好的提升。这也是作为战略投资者实现参股控股企业的重要手段之一。
3、延时处置法。
对于目前所处地理位置、交通条件一般的土地、房产等物权抵债项目，不妨先了解一下政府的城市(集镇)发展规划，对预计有较大增值潜力的，可以实施先租赁后处置的策略；对权证不齐的抵债房地产，先办妥相关权证。
对原集体土地、划拨土地，需要缴纳的规费、出让金要进行测算，对地价的升值几何做到心中有数。并选择适当的时机进行转让或开发，使处置价值取得应有的回报。 对用房地产抵押的债权，如房地产增值潜力较大，可以先搞好维权工作，使抵押物升值后，再行使诉讼权和追索权，力争使收购的本金、利息和孳生息能全额收回。
『伍』 城市风险点，危险源排查表怎么填
农村信用社“三道防线”的现状及应对措施 2008-5-29 但在实施过程中还存在一定的差距，为了把“三道防线”建设落到实处，充分发挥各级防线监督职能作用，真正形成齐抓共管，合力监控的互控机制，笔者就如何进一步加强“三道防线”建设谈点粗浅的认识。 三道防线是构建内部监督防范体系，强化内部监督约束机制，切实提高内部防范能力，有效防范经营风险，遏制各类违纪和案件发生的一大重要举措，也是目前农村信用社内控管理的重要手段，全市农村信用社运行近三年来，取得了一定成效。但在实施过程中还存在一定的差距，为了把“三道防线”建设落到实处，充分发挥各级防线监督职能作用，真正形成齐抓共管，合力监控的互控机制，笔者就如何进一步加强“三道防线”建设谈点粗浅的认识。 一、农村信用社“三道防线”的现状 客观地讲，农村信用社近年来不断完善和加强内控管理，建立和完善了一系列管理制度，特别是在加强“三道防线”建设中，反复修改制定完善了各道防线的检查内容和考核办法，但在各道防线的执行、监督、考核及问责方面还存在疏漏和薄弱环节。 (一)一道防线现状 1、制度建设存在盲区。一是部分信用社未对考核办法进行细化。尽管联社出台了各种考核办法，但信用社多将经营目标的考核分解到所辖各中国点，而忽略了内控考核的细化及内外勤责任人细化；二是重制度建立，轻程序制定或缺乏可操作性。由于联社的制度有部分是指导性和框架式的，多数信用社没有结合自身管理需要进行细化，内容上只强调了“做什么”，而忽略了“怎样做”，有的建立了但没有具体操作内容，使一些员工认为“结果重于过程”。滥用“猫论”导致逆向操作、“先斩后奏”、越权办理业务等违规行为屡见于实际工作中。 2、制度学习未落到实处。有的信用社写在纸上，讲在嘴上，贴在墙上，却不认真地对症下药，落不到实处。部分岗位人员不具备与风险防范和内部控制相适应的能力。多数社只重视业务人员上岗操作技能，而忽略了法规和制度的学习，难免在工作中“自由发挥”，在风险防范的“火山口上”“翩翩起舞”，造成很多问题不能及时发现，及时堵住。如有的信贷员欠缺专业知识和法律知识，签订合同随意性较大，催收贷款忽视诉讼时效、执行时效，造成信用社权利丧失、资金损失。 3、有章不循，屡反屡范。主要反映在我行我素漠视信用社的规章制度，有令不行，有禁不止；上有政策，下有对策；人情大于制度。一是临柜人员相互制约相互控制不到位。如账户管理方面对异常现金支取没有采取监控措施, 未按规定用途办理大额提现比较普遍,部分社未进行适时审批，有的一天或几天在大额支付登记薄上集中登记，对客户资金来源的真实性、合法性缺乏鉴别能力。银企对账未按规定办理，大部分信用社会计人员既负责银企对账又负责账务处理，失去监督约束。柜员与柜员相互之间未对当天交易的合规性、完整性与当日柜员流水进行核对，未对查询查复交易以及柜员相互之间的现金和重空凭证尾箱进行交叉复核或复核走过场等问题；二是信贷管理不到位。如信贷档案管理不规范、“三查制度”流于形式、同一借款人有多元授信主体、第一责任人制度落实难等问题。“三查制度”中，贷前调查作为风险控制的关键环节，需要调查人员深入企业查阅帐薄、凭证，核实相关数据，了解企业的产品、生产经营及管理等各种情况，通过大量的数据资料进行综合分析研究，形成客观、公正、有决策价值的结论，但恰恰是在这一“节骨眼”上，信贷人员作不出有深度的调查，不对相关的数字进行核实，只是根据企业提供的相关文字材料，对于企业提供的报表数据轻易采集和运用，按照信贷管理的要求进行摘录、整合，做出表面文章，这样的贷前调查报告做出的结论使贷款失去了安全性。贷后检查作为风险控制的重点环节，需要信贷人员深入企业监控其经济活动和资金流向、认真分析其贷款风险变化情况。但信贷人员放松了很多贷款企业的后续管理，由于到企业了解情况的时间少，无法随时把握企业生产经营变化情况，贷后管理主要是为了应付日常制度检查的需要，这种检查是企业报表数据的移位和凭印象做出的书面反映，不能真实反映企业的实际情况，失去了贷后检查的真正意义，是造成贷款预警机制失灵的主要原因。再就是小额农户评级授信多数信用社在授信时听村长或客户经理意见，造成信息不对称。 4、重任务完成，轻制度执行。部分信用社不能树立正确的业绩观，往往为了信用社的短期利益而不惜违犯规章制度。如有的信用社为了完成小额农户信用贷款进行顶名、冒名、假名等违规操作；有的社为了完成存款任务，以私款公存逃避利息税为诱饵；还有的不坚持储蓄实名制，违规开立储蓄帐户；有的怕得罪客户，一天内化整为零多笔支取大额现金；有的社为了控制不良贷款发生率，在借款人未到场办理展期或借新还旧手续的情况下，信贷人员主动调整贷款期限，为债权维护埋下了祸根。 5、监督检查不到位 基层信用社管理人员在履职检查中存在以下几个方面问题：一是不熟悉业务。部分分社负责人长期从事信贷管理工作，不熟悉新业务系统，不知从何查，怎样入手去查；二是不认真履职。部分机构管理员或事后监督员为应付联社检查，干脆将上次的稽核底稿简单抄录过来，对授权授信重要业务未真正核对过，直接在柜员流水表上打√以示核对，使业务经营和管理中存在的违规和重大风险问题不能及时发现，加之主办会计对分社只是抽查，对所反映的问题不及时或不全面，形成操作风险隐患；三是对稽核发现的问题整改查处不到位。主任、主办会计和分社负责人在层层监督检查时，未对各个层次检查出的问题进行事实确认，提出整改意见，大多停留在口头上，持续监督整改和跟踪检查工作不到位，有的碍于情面，怕得罪人，对严重问题或屡反屡范问题不敢给予经济处罚，往往是大事化小、小事化了，使违规违纪得不到及时查处，助长了责任人的侥幸心理，致使问题屡反屡范，导致一道防线柜人员、主办会计、信用社正副主任和分社负责人的层层监督的连环控制未有效落实。 (二)二、三道防线管理现状 1、检查方式陈旧。这是三道防线监督的共性问题：一是监管手段的科技含量不高。未充分发挥新一代综合业务系统的作用；检查方式单一，多以“间断式”检查为主，缺乏连续性、全面性。二是检查没有深度。反应在浅层检查多，深层挖掘少；共性问题多，个别问题少；业务检查多，行为排查少；问题发现多，堵塞漏洞少(从而导致屡查、屡犯、屡纠、屡不改的恶性循环)。 2、职能部门监管存在盲区。由于农村信用社点多面广，新业务发展较快，加之职能部门检查人员有限，监管项目又以专项居多，职能部门除了应付市联社专项检查外，有的联社就是实行季度联合检查，这样的检查由于时间紧,范围广,只是泛泛而查,其结果没有深度。部门每季要求专项检查的项目未有效落实，如中国业务、固定资产、异常交易处理及查询查复、抵债资产、新增大额贷款及其资金的监管、表外业务特别是已核销贷款和央行票据置换等缺乏季度检查的连续性。 3、对风险不能有效识别。目前农村信用社稽核监督着力点为落实制度检查和案件查处。对农村信用社经营深层次的矛盾(如资产质量、资金营运、财务状况等)和危及信用社生存的金融风险问题则关注不多。多数联社信贷业务仅满足于决策环节的“审贷分离”，但缺乏信贷风险度和交易风险管理监控手段，不能进行有效预警管理。对已识别风险不能准确评估和有效控制，突出表现为监控手段、措施不适当，不能发挥作用。如对集团客户风险和关联企业风险，因关联关系复杂、多头授信，信用社无法获得全面准确的信息，不能准确评估风险程度，一旦风险暴露，将承担巨额损失。 4、稽核员专人不专职，无法达到序时稽核的要求。稽核员既要承担高级管理人员的离任稽核、任期稽核(稽核中对所有贷款户逐笔内查外对)，又要承担本部室的再监督工作和应付上级行社的各种专项检查以及各职能部室中的一些专项工作，加之一年内多次抽调部分稽核员到市联社检查,有的联社稽核监察未分开，纪检监察工作特别是信访工作占据了一定时间，使分内分外工作两者不能兼顾。而中国点多的联社每个稽核员包片10余个中国点，经过实践，现有稽核人员无法达到序时稽核和全过程的监督，更无法达到对业务运行的“过程”进行分析并从中查找原因。在检查中最多只是对信贷业务、财务收支和内部管理的合理性进行泛泛的常规检查，难以查找管理和内控中深层次的漏洞。 5、稽核再监督工作存在盲区。由于稽核部与职能部门职位上是平行的，难以树立再监督工作的独立性与超脱性，致使目前农村信用社的稽核对象仅为基层营业机构，很少涉及联社机关有关信贷管理、财务管理以及后勤保障等业务和管理部门，即使涉及了也只是流于形式，而上述部门实际承担了大额贷款审批、财务开支审查、基本建设以及大宗物品采购等重要职能，不对上述部门进行同级监督检查，难免会“拣了芝麻，丢了西瓜”，稽核监督职能的发挥将不可避免地大打折扣。发送的稽核建议书个别部室也难以落实。 二、防范措施 (一)进一步加强和完善一道防线的监督制约机制 第一道防线是“三道防线”的根本保证，是最关键的一环，主要从制度规范、临柜人员相互监督、主办会计、信用社正副主任和分社负责人的监督几个环节来控制。 1、制定规范科学、严密完善的内控制度是落实事前防范的最有效手段。一是制定考试制度。要定期对一段时间的各种制度和相关法规的学习进行考试，督促他们熟练掌握各项操作规程和依法合规经营的主动性和自觉性；二是整合与细化制度。一方面，信用社要将联社的相关管理制度中的核心内容摘录下来，整合为一本简明扼要、衔接配套的工具书，内外勤各一本，既便于记忆，又便于操作。另一方面补充完善各项制度。联社的部分制度是属指导性和框架性的，基层信用社要根据各类岗位人员具体职责制定出操作性较强的管理办法来，在明确做什么的基础上要制定出怎样去做的具体操作流程。分两大类：一类是业务操作技术性的制度、规则；另一类是业务制约监督性的制度、办法。信用社在监督检查时，对业务各环节之间相互制约、协调的严密性、高效性以及完整合理性方面认真检查考证，围绕业务流、资金流、控制流，对流程线、风险点、制约点进行全程监控，消灭监控盲区。对发现隐患和查找出的问题，进行归纳反思，提出进一步完善内控制度建设性意见，使内控系统越来越完善，不断走向全面严谨、精密有效，达到新一轮更高层次的事前稽核控制；三是量化考核。一方面明确各岗位人员的具体职责，对各岗位人员实行程序化、规范化、责任化管理，将责、权、利结合起来进行绩效考核，实行淘汰、诫勉等管理。另一方面，可考虑主办会计上收区联社统一管理，改为委派制，工资和绩效薪酬由联社统一提取一定比例对其考核，这样主办会计既对联社负责，也对信用社负责。充分体现其履职的独立性。 2、适时控制，相互监督制约是实施事中控制的关键。一是加强各岗位人员之间相互监督制约。对会计帐务处理全过程要实行事前、事中、事后监督，即：事前监督——受理业务时，临柜人员要对业务的合法性、真实性、手续完整性及数据准确性进行认真审查；事中监督——对会计处理的凭证、帐表内容和数据进行复核，对经办的一切帐、簿、证、据、表要进行逐笔审查和复核，未经复核的支款凭证不得付款，报表不得上报、单证不得签发。事后监督——对已经处理过的会计帐务实行再核对，必须保证所有柜员的业务操作均须有人在事后进行序时的不间断审查，检查中对重要业务的处理过程包括柜员流水中的授权授信特殊业务进行重点监督，发现问题及时纠正;二是注重帐务定期核对。要坚持按照“六相符”的标准，做好定期核对工作。建立和完善外部对帐制度，对不同帐务按规定进行每日核对或定期核对。对农户贷款、储蓄存款要采取按年核对的方法，农户贷款做到逐笔上门核对，储蓄帐做到每年核对见底一次，并逐卡建帐。 3、加强一线管理人员监督检查力度。一是信用社各管理人员认识到位。主动克服“老好人”、“怕得罪人”的思想，要敢于碰硬，大胆行使一道防线的监督职能,被检查对象也要认识到位，把检查监督当作及时发现问题、增强自身“免疫力”的保障措施来对待；二是重点加强对信贷、储蓄、财会、联行等涉及钱、账等重要岗位及其操作人员的管理。对有不正常行为的必须引起高度关注，进行提醒谈话，或将其调离重要岗位，发现违规行为及时上报；三是认真履行监督检查。主任不但要认真履行自身的监督检查职责，还要监督主办会计及分社负责人的履职情况，并对其履职情况按季进行考核;四是主办会计在检查的同时，要对临柜人员操作上的辅导和分社负责人或事后监督员检查方法上的辅导；五是检查要有深度。在检查中要对业务运行的“过程”进行分析并从中查找问题的原因。在调阅监控录像时，尽可能查阅全天资料，以便了解临柜人员的相互制约情况和整个操作流程的合规性，否则反映不出问题的全貌；六是提高检查方法。第一种是提高流水审查技巧，基于流水环境下，迅速捕捉、判断并筛选可疑线索的科学分析原则和手段。第二种是提高过程审计方法。打破传统“帐平表等”的帐务审计模式，主要以综合业务系统的控制平台为支撑，以柜员操作流程和资金对象为中心，综合运用流水审查、系统查询、帐务核对等方式开展假帐甄别原则和高效工作流程。 (二)进一步加强和完善二道防线监督制约机制 第二道防线主要职责是负责制定完善本专业的制度并对本专业的各项业务开展情况和制度执行情况进行监督检查。 1、抓制度、重落实，构筑案件防范第二道监督防线。一是要进一步完善内控机制。要从明确岗位职责入手，健全岗位责任制。将内部岗位进行职责细分，不同岗位职责分配要合理、科学，体现相互制约的目标，使每个员工在其岗，明其责，每一岗位必须对内控措施的落实承担责任，从而形成完善的岗位责任体系；二是认真履行各自的监督检查职责。加大对专业线上制度执行情况的检查力度，突出加强对管理层的决策风险控制、会计业务监督控制和信贷业务检查控制，切实将监督履职工作真正落到实处。关注集团客户与关联交易风险、存款及柜台业务风险、客户经理制度隐含的风险、不良资产处置过程中的违法违规及道德风险等。加强对集团客户和关联企业存贷款管理，防范企业利用关联关系逃避监控和内外勾结作案，骗取信用社资金。加强银企对账工作，对资金变化异常、往来频繁的账户进行重点排查，对大额存款户重点应进行逐户对账。对固定资产、低值易耗品、抵债资产等非信贷资产，重点控制新购建和维修固定资产是否合规合法，有无报批计划，有无超标的现象；对抵债资产，重点检查抵债资产的取得是否合规合法，有无变相低价出售，有无自用现象，处置是否按操作程序办理；对已核销呆账贷款，重点检查已核销呆账贷款是否按政策规定执行；对有价证券，重点检查账证是否相符，有无挪作他用；对同业往来，重点检查有无未经批准在其他商业银行开立账户，大额往来资金来源、去向是否坚持适时审签制度。检查的关注点不是业务结果，而是业务运行流程、操作流程、控制流程，通过现场稽核，可以及时发现问题，现查现纠，将由此可能引发的违规事件及时消除。 2、坚持查帮结合。各职能部门是对口专业部门，在搞好检查的同时，还要认真搞好业务辅导，查是手段，不是目的。检查的目的是通过监督、检查、评价，促进农村信用社改善和提高经营管理水平，保证信用社的事业健康发展。根据稽核目的，确立检查工作的指导思想是一查二帮三促进。也就是要立足于查，出发于帮，归总于促。只有认真进行稽核检查，才能发现问题，对发现的问题要从帮的愿望出发，促进纠错除弊，达到促进、改进工作的目的。 3、优化信贷风险控制系统 一是制定标准化的贷款“三查”系统。开发针对借款人的行业、财务状况、经营行为以及管理方面的风险警示信号，制定贷前调查、贷时审查、贷后检查的具体要求和操作标准；二是建立直观科学的风险预警指标体系。建立企业的承贷能力分析指标体系，通过对企业最大限度所能承担负债的能力分析，控制企业的贷款规模，减少信贷资金被其直接或间接移位现象的发生，降低贷款风险度。充分运用企业的现金流量指标,搞好企业偿债能力分析和盈利能力分析，预测企业发展前景和趋势。加强贷款客户的综合贡献度测评分析，根据客户依据其信用和贡献状况而作出的授信先后顺序及满足程度的差异，对贷款客户评定授信等级，并据以进行贷款投放和管理决策；三是建立有效的审批流程策略。风险识别主要受制于审查部门对每个风险资产关键潜在风险的预测、监视、识别的能力。针对目前农村信用社大部分信贷人员(客户经理)的风险识别、测量技能有限的实际情况，控制贷款风险最可行的办法是建立一套标准化的贷款审批的流程体系，实现信贷审批过程在一定程度上的硬控制。这个标准化的审批流程由定量和定性两部分组成：定量分析通过对客户财务资源的评估得出风险评分结果；定性部分以信用社内部最优秀的信贷员根据个人经验进行贷款风险决策方法为基础，系统通过进一步研究信贷员的判断以及判断得出的过程，归纳整理制定出可供其他信贷员效仿的确切定性标准。 (三)进一步加强和完善第三道防线的监督制约机制 第三道防线为联社再监督部门,主要对信用社和机关职能部门的履职进行再监督。 1、完善再监督工作管理机制。 (1)健全内审监督工作运行机制。一是现场纠改辅导制。对审查工作中当时能纠改的一般性问题，要现场督促纠改，防止问题越积越多；二是服务建议制。每项内审工作结束后，检查人员不仅要向信用社交换问题，填写“事实确认书”，而且还要结合稽核中发现的问题与信用社主任、会计、信贷人员共同分析问题存在的原因，有针对性的填写“督察工作通报”;三是问题催办制。对限时纠改的事项，在纠改时限到期前10天的时间内通过中国催办、包片稽核人员通知或签发“到期问题纠改催办通知单”的形式提醒责任人及时进行纠改；四是提请报告制。对所检查的问题超过纠改期限仍未纠改的问题，稽核部按月、按社、按责任人、按问题类型进行统计，填写“逾期未纠改问题提请报告书”，请求联社领导采取必要的组织措施督导问题责任人对存在的问题进行纠改。稽核部门不定期地就稽核检查结果向联社其他部室通报、反馈，对发现的问题共同分析其产生根源，协调各部室制定相关管理措施和办法，及时解决信用社工作中存在的问题，消除隐患。为防止检查工作走过场，持续推进后续审计，要求对所开展的审计项目，在审计结论和处理决定下发后一个月内，被检查单位必须上报整改报告并接受后续审计。 (2)建立承诺与问责制。一方面把落实内控制度的执行与岗位履职、问责全面结合起来，强化对内控执行事中过程中的监督控制；另一方面建立“三道防线”责任人签订履职承诺书。履职承诺层层签订，如“一道防线”临柜人员实施内勤监管外勤，签订内勤岗位履职承诺书。按承诺要求，信用社所有临柜内勤人员发放农户小额信用贷款时必须坚持“三见面，四核对”原则，对信用社发放的各种贷款，逐笔进行会计职责内的依法合规监督，对信用社主任、信贷人员弄虚作假，或借营销贷款之名发放顶名、冒名、超权、跨区域贷款等行为不抵制，不报告，或直接参与其中，联社可采取各种措施给予严肃问责。然后是签订履职检查的承诺，按照“三道防线”的内容和要求进行检查，如因各道防线监督工作失职、渎职，致使案件隐患得不到及时发现和纠正，甚至出现安全、经济、刑事案件，本人自愿承担工作失职、渎职责任。 2、加强片区稽核员履职检查，夯实内部监督基础。一是充实稽核人员队伍，提高稽核质量和水平。在人员数量上要达到市联社规定要求，两名以上稽核人员交叉组成稽核小组，以此保证稽核面、稽核频率和稽核质量；二是按照“精干高效、责权分明、统一管理、全面监督”的原则，理顺工作关系，认真履行专职片区稽核员职责，形成以专项审计与序时审计、重点审计与全面审计、巡回审计与交叉审计相结合的多层次、全方位、连续性的审计监督体系。在完成相关业务的合规性检查后，必须对其风险状况进行延伸检查，在审计项目选择中，注重对内部控制、操作风险、道德风险等方面的审计检查，以此实现合规性审计与风险审计的有机结合；三是在审计对象的选择上，根据不同机构的特点、难点，实行区别对待、差别化检查, 对制度执行较好的社减少检查频率，增加对边远信用社和分社的检查频率；四是在检查范围和内容上，更趋向于针对性和专项性。要把其它联社或金融机构已经发生的重大问题列为本联社稽核监督的重点。举一反三，由此及彼，这样才能使稽核监督工作既照顾了面，又抓住了重点。 3、加强稽核部的再监督。一方面树立稽核部门的权威性与独立性，加强对职能部门和一道防线履职的再监督。监督的重点主要是有关制度的建立与完善、业务培训、监督检查完成情况、整改落实情况、费用开支及其固定资产购建和基建装修的合规性、信贷控管情况等问题进行有效再监督。监督中如因未按规定履职视情况发出稽核《建议书》、《提示书》、《警示书》督促其完善；另一方面加强异动流水监控，提高非现场风险监测与预警能力。对发现问题逐笔分析，对远程监控发现的重大问题，重点查询，并及时研究制定防范措施或处罚决定
『陆』 银行信贷员 收不回贷款应该承担怎样的责任
对于这类问题要具体情况具体分析. 第一种情况:主要看在放贷过程中是否认真履行了审查手续.作为信贷员如果按规定认真履行了审查义务,但因贷款人经营不善,造成还贷逾期甚至是死帐,属于金融机构正常的信贷风险,不应由信贷员承担责任. 第二种情况:由于信贷员在贷款审查期间,把关不严,造成贷款无法收回的,就承担相应的责任,甚至下岗.第三种情况:信贷员应该预见贷款风险但放任这种风险的出现,甚至与贷款人合谋骗贷的,造成金融机构损失数额巨大的,除应受到行政处分外,还有可能被控失职渎职和合伙诈骗两项罪名.
『柒』 农村信用社改革存在的问题，问题的成因，解决对策
近几年来，农村信用社改革试点工作取得了明显的成效：管理体制初步建立、产权制度改革取得阶段性成果、服务“三农”方向进一步明确、资产质量和经营状况得到好转。但是，我们必须清醒地看到：农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、管理体制等方面仍然存在着一些问题，这些问题严重制约着农村信用社改革发展。因此，正视这些问题，认真分析成因，制定切实可行的对策措施，在当前显得尤为重要。
一、农村信用社改革发展中存在的问题
（一）产权关系仍需进一步明晰
多年以来，农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，成为制约农村信用社发展的一个核心问题。以法人为单位改革农村信用社产权制度，关键就是要农村信用社作为一个市场主体，实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”这一目标。这就要求股东在依照法律规定的范围内以自己的出资额来清偿债务，股东享有所出资产的收益权，企业由出资人或其雇用的经理人员来经营。按照市场经济理论，产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动、组合，而非政府行政主导。农村信用社由于历史原因，使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果，社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权，使社员没有增加股本金份额的动力。目前，股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义，这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。
（二）法人治理结构不完善
农村信用社在由合作社转向现代金融企业制度过程中，现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束也没有得到很好的匹配。具体表现为：决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工尚未明确，现有的许多规定在实际操作中难以执行，决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离，股东会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的现象仍然严重。
（三）经营机制僵化和内控乏力
由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质普遍偏低，与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。
（四）历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在金融风险仍然很大
为了明晰产权关系，真正转换农村信用社的经营机制，国家对试点地区的农村信用社不仅发行了专项央行票据，置换了部分不良资产，弥补或部分弥补了历年亏损挂账，减免了税收，希望达到“花钱买机制”的目的。应该说，这些扶持政策的贯彻落实，对于化解农村信用社的历史包袱，改善资产质量，提高盈利能力发挥了巨大的促进作用。但是，我们必须清醒地认识到，农村信用社一些深层次矛盾和问题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，今后改革发展的问题仍然不少。这主要表现在：农村信用社票据兑付条件“门槛”较高，“出门”困难，即使票据兑付后历史包袱仍然较重，不良贷款总量仍然很大，而且还有许多潜在不良资产没有反映出来；人均利润、资产利润率等指标较小而亏损面、亏损额仍然较大；拨备严重不足，抗风险能力尚未得到明显增强；农村信用社股金虽然增加很多，但是不少股金在本质上仍然是存款化股金，基础很不稳固；农村信用社在提足各项风险拨备后实际资本充足率仍然很低；内控制度很不健全，案件时常发生，潜在风险不容乐观。
（五）管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确
经过改革，农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管理和风险处置责任，形成了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一新的监督管理框架在实际操作中还存在着一些问题，主要表现在：省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开；省级联社受省级人民政府和基层联社双重授权管理（即省级政府授权省级联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理）缺乏法律依据，且多重授权管理对基层联社违规违制行为缺乏约束力，多级法人体制在一定程度上造成分散决策、低层次决策。同时，金融监管与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵还不清晰，各自的职权和责任还有待明确，职能交叉、责任不清的现象还在一定范围内存在。
二、成因分析
解决农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、历史包袱、管理体制等方面的问题是农村信用社今后改革和发展仍需努力的方向。总的来说，这些问题是在我国经济体制改革过程中出现的，是由传统的计划经济向市场经济转轨过程中产生的。
（一）股权分散和经营亏损是农村信用社产权关系难以真正清晰的重要原因
按照2003年和2004年的农村信用社改革方案，构建新的产权关系，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜进行股份制、股份合作制和进一步完善合作制的产权改革，构建法人机构新的产权形式和组织模式。一是提高入股起点金额。根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽入股范围。以农村信用社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农民、个体工商户、企业法人和其他经济组织入股。三是积极探索建立新的股权结构。但在实际运作中，尚存在着以下问题：首先，重新认定股东和吸收新的股东后，信用社的股东人数有所下降，人均股本有所提高；企业股东数量少，但所持股份很多。但总的来说，股权结构仍较为分散，股东对信用社的监督成本过于昂贵，分散的小股东往往缺乏关心和监督农村信用社的激励。其次，政策制定者在引进大股东后，希望大股东能够对农村信用社切实起到监督制约的作用。但在信用社经营机制未转换，又存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不愿意投资入股的。如果入了股，其目的也只可能有两个：获得贷款服务和获得比存款更高的利率回报。在大量亏损情况下，股东又要获得更高的利润回报，这只能说他们关注的是信用社短期利益，而不是信用社的长远利益，更不会对管理层有什么监督了。第三，由于农户和个体工商户不愿意加入亏损的信用社，而亏损信用社为达到专项央行票据发行及兑付条件，采取分配任务、存款股金化等办法募集股金，造成亏损信用社存款化股金较多。因此，其股权结构的变化未必会引起法人治理结构的实质变化。
（二）股东会的先天缺陷是法人治理结构仍然不完善的根本原因
由于股权分散等原因，造成了股东会的先天缺陷。表现在小额股东“搭便车”倾向严重，对农村信用社经营管理缺乏责任，从而造成出资人在信用社治理结构中处于虚置状态，不能发挥作用。由于股东会的先天缺陷，农村信用社出现了“外部人”控制问题和“内部人”控制问题以及“外部人”内部化问题。这三个问题的存在和发展，使得农村信用社难以建立决策、执行、监督相制衡的机制，造成农村信用社的法人治理结构难以完善。这里的“外部人”控制是指“外部人”（如基层政府）利用直接或间接的权利影响农村信用社领导人作出不一定符合经营原则的决策。“内部人”控制是指农村信用社的管理人员在信用社的资产使用、处理和收益的分配等方面作出违背股东利益行为的现象。“外部人”内部化就是与农村信用社相关但不在农村信用社经营者行列的“外部人”通过实施一定权利而能直接或间接地从企业中获得收益，从而与经营者串谋的现象。这三种现象都会使农村信用社的法人治理结构无法完善。
（三）治理结构不完善是农村信用社经营机制难以转换的主要原因
法人治理结构不完善，使得农村信用社不能按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”原则来建立健全激励和约束机制。在这种情况下，劳动用工、干部任用、绩效考核和薪酬确定等制度僵化，不能与现代企业的经营机制相适应，影响了农村信用社的进一步发展。
（四）传统体制惯性是农村信用社内控制度不健全的直接原因
首先，表现在决策权、执行权、监督权相互制衡、有效分离的法人治理结构尚未真正建立，有其“形”而无其“神”。其次，表现在制度建设步伐落后。自1996年行社脱钩以后，信用社内控制度没有象商业银行一样自成体系，在人事政工、劳动工资、审计监察等方面的内控建设上还存有盲点，有些甚至仍在沿用原农业银行有关规章制度和管理模式，导致一些制度与信用社的管理实际脱节；一些新业务的管理制度跟不上，无法适应业务发展的需要。第三，内控制度执行不力。对已出台的制度真正落实的少。这些问题的成因主要是传统的、不适应发展形势的习惯方式在农村信用社从业人员的思想上、行动上还未根除，新的思维方式、行为方式还未真正建立和完善。
（五）担负政策性金融任务是造成农村信用社历史包袱沉重等问题的关键原因
农村信用社作为企业，只有走市场化、商业化道路才能使自己生存和发展，但同时农村信用社又要执行国家的金融支农政策，这种政策性金融任务使农村信用社违背市场操作规律去发放贷款，造成信用社资产质量低下、亏损严重、历史包袱沉重等问题，主要表现在以下三个方面：一是由于行政干预、指令性贷款造成贷款损失。如八十年代支持乡镇企业贷款等。二是体制转换过程中产生的新呆账。主要是：行社脱钩时农业银行向农村信用社划转的呆帐、合作基金会撤销带进来的呆账和保值储蓄贴息支出三个包袱。三是由于担负的政策性金融任务而使借款人认为农村信用社贷款是“不用白不用”的财政资金，造成信用社不良贷款的增加。在本次改革中，国家对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴息给予补贴，解除了这一历史包袱；对于农村信用社的历年挂帐亏损和实际资产损失方面，人民银行按照2002年年底实际资不抵债数额的50%，以安排专项再贷款和发行专项中央银行票据来给予农村信用社资金支持，减轻农村信用社的历史负担；还通过税收减免、允许信用社贷款利率灵活浮动的政策，增加农村信用社的盈利能力，进一步减轻农村信用社的历史负担。但是，中央对农村信用社实际资不抵债额的计算基数是按照信用社2002年的财务报表数确定的，由于较多的信用社受短期利益冲动等方面的因素，造成报表反映失真，因而尚有很大一部分资不抵债额未能获得专项再贷款或专项央行票据，农村信用社历史包袱尚未真正化解。
（六）省级信用联社职能定位不清是农村信用社管理体制不顺的重要原因
按照有关规定，省级人民政府全面承担对当地农村信用社的管理和风险处置责任，在省级人民政府对农村信用社的管理职责中，省级人民政府要按照国家有关要求，结合本地实际，对当地农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社实现对当地农村信用社的管理、指导、协调和服务。省级联社对指导、督促辖内农村信用社完善内控制度和经营机制负主要责任。同时，省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业自律管理的联合体，又是可以经营部分资金业务、清算业务的独立的金融企业法人。因此，省级联社是集政府行政管理、行业自律管理和金融企业“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”三种职能于一身的机构组织，其体制设计使省级联社难以“政企分开”、“职责明确”。
三、对策措施
（一）进一步明晰产权结构
由于股份制在促进产权明晰、强化约束机制、完善法人治理结构、提高资本聚集能力等方面具有其他产权形式所不具备的优越性，因此，银监会在2006年2月底召开的“全国农村信用社工作会”上把农村信用社改革方向定位为：坚持市场化、商业化取向，争取用5-10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求、有特色的社区性农村银行机构。按照这一改革定位，农村信用社应围绕股份制社区银行来进一步明晰产权结构，以适应改革发展的需要。当前，一是要培养市场机制。由于目前我国经济金融处于转轨时期，还不具备完善的农村经济金融市场体系，因此，要使农村信用社改革取得成功，就要求各级政府大力培育和发展与市场有关的机制，如制定经济金融法规、促进生产要素的市场化组合等。对农村信用社而言，就是要不断深化市场机制的利用，减少政府干预，在生产要素市场化组合的基础上，建立明晰的产权关系。二是建立农村信用社补充资本金机制。制定符合农村信用社实际的资本充足率管理规章制度和资本金管理机制，完善信用风险和市场风险的识别、计量和报告程序，定期或不定期评估资本金结构的合理性和资本充足率水平。三是创新资本金补充渠道。鉴于目前农村信用社盈利水平有限，不能吸收外资和上市筹资，国家又不能对农村信用社直接注资的客观实际，国家应允许农村信用社发行次级债券。这样，既能减轻农村信用社股金分红的财务压力，又能优化资本金结构，扩大投资农村信用社的范围。四是积极引进战略投资者。在经济较发达、信用社实力较强的地区，可将当地的优质民营企业、合格的国内投资机构、合格的境外金融机构引进为农村信用社的战略投资者，这样不仅可以有效解决增资扩股的难题、规范增资扩股行为，而且可以改善农村信用社资本结构，解决“内部人”控制问题，加速农村信用社改革进程。在实施中，应适当提高战略投资者持股比例上限。建议监管部门比照《境外金融机构入股中资金融机构管理办法》的有关规定，将国内战略投资者向信用社入股的比例定为“不得超过农村信用社总股本的20%”。五是增大经营者持股份额。经营者所持股份的增加，有利于对经营者的激励，使经营者的收入与资本所得挂钩，从而使经营者与股东利益趋于一致。六是根据入股金额实施差别优惠政策。按照不同的入股金额，在贷款方式、贷款金额、贷款利率、办理程序和时限等方面对股东体现差别优惠服务。
（二）完善法人治理结构
完善法人治理结构是深化农村信用社改革的重要环节，也是建立现代企业制度的基础。一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结构。二是规范操作机制。积极探索建立理事会经营决策机制，充分发挥高级管理层和内设专业委员会在经营管理中的作用；要把经营班子深化为经营执行机构；要把监事会深化为经营监督机构，积极探索在联社高级管理层下设置专职合规部门，对遵守法律法规、监管规章、行业管理准则和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担相应的法律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。
（三）转换内部经营机制
一是按照“授权经营、分级考核”的原则，合理设定各项管理和业务工作权责。二是实行全员劳动合同制，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等用工制度，形成能上能下、能进能出、优胜劣态的用人机制；要精简机构、压缩人员，有效治理农村信用社职工总量过大、结构不合理，分布不均衡问题。三是改革分配制度，全面推行绩效挂钩的工资分配制度。加大考核力度，根据岗位责任的大小、工作质量的高低、经营业绩的好坏和所作贡献的多少拉开收入差距，充分调动全体员工的工作积极性。四是要改进管理人员的选拔办法和选拔方式，推行竞聘上岗、择优选用的方式，加大交流力度，防范管理人员的道德风险。五是遵循“精简、高效”原则，分类实施“定岗、定员、定编”制度。通过明确职责和任务，解决有人无事干和有事无人干的问题，解决农村信用社经营管理中长期存在的无人承担失职、渎职责任，无人弥补经营损失等问题。
（四）全面加强内控建设
一是树立正确的内控观念。要加强“合规文化”建设，使全体员工在思想上、行动上摒弃传统体制惯性，树立理性、稳健、审慎的管理理念；要坚持“制度先行”的原则，在全体员工中推行诚信与正直的职业操守和价值观念，统一思想，形成合力。二是健全内控制度。要通过深化改革建立健全农村信用社的机构控制、岗位控制、程序控制和业务操作程序与授权授信的规章制度，制定风险防范责任制和防范措施。三是创新内控方法。通过管理体制和岗位职责的调整，实现内控的组织控制要求，使不相容职务彻底分离。四是明确业务流程，实现内控中的同步控制要求，如双重控制、账款分开、换人复核、双线核对、日清月结、贷款“三查”等。五是明确职责和权限，实现内控的授权控制要求。理清授权事项，明确授权的责任和审批程序，建立检查制度等。六是严格规范操作，实现内控的实物保护控制要求。如对现金及其他有价证券严格执行双人守库、双人押运、双人管库、交接登记、相互监督约束、定期盘点等。七是建立员工管理的制约机制和优胜劣汰机制，实现内控中对人的控制要求。严格执行辞退制度、竞聘制度、用人失察责任追究制度以及干部交流、轮岗、回避、休假稽核制度等。严格稽核监督和合规管理，实现内控的监控职能，并引入客观评价体系。
（五）加大金融创新力度
一是创新经营理念。克服传统思维、定势思维和顺向思维的障碍，树立效益意识、市场意识、服务意识。二是创新金融技术。建立起以省为单位的大集中网络电子平台，在此基础上实现全国范围的大联网。三是创新金融产品。按照“以市场为导向，以客户为中心”的原则，加强对中小企业和个人金融业务的创新，大力推进中间产品创新。四是创新服务方式。建立“个人贷款服务中心”和“个人投资理财服务中心”，提供“一站式”服务；推进信用共同体建设，构建以利益共同体为支撑的联保服务体系；按照“社区银行”、“零售银行”品牌战略，合理布局网点，完善业务功能，健全个人业务优质服务体系，打造标准化和精品化网点，提升形象。
（六）加大政策扶持力度
一是比照国家对国有商业银行财政注资和不良贷款剥离的方式，降低专项央行票据兑付“门槛”。同时，2002年底实际资不抵债额应以权威中介机构在清产核资后的确认数为准，而不以农村信用社报表数为准，以体现政策公允性原则。二是对贫困地区农村信用社发放的农业贷款给予一定比例的财政专项补贴。三是对贫困地区农村信用社的税收减免扶持政策再延长10-15年。四是取消对农村信用社的经营限制政策，帮助拓展优良客户市场。五是妥善解决行政机关、公职人员向农村信用社承贷、担保及私贷公用形成的不良贷款等问题，化解历史包袱。六是切实解决接受农村合作基金会的遗留问题和对已关闭城市信用社的债权问题，保全农村信用社资产。七是地方政府要切实改善信用环境，出台保护农村信用社合法权益、降低农村信用社维权成本的相关办法，以增强农村信用社支持“三农”和县域经济发展的积极性。
（七）完善省级管理体制
为解决现行省级联社职责定位不准、管理体制不顺的问题，增强农村信用社抗风险能力，提高决策层次和决策水平，实施有效管理，应在现行体制下，先将县级联社建成统一法人、合作银行和商业银行，再用3-5年的时间建成全省统一合作银行或商业银行。这样，既有利于加强行业管理，形成较为完善的风险防范体系，又有利于完善业务功能，加快金融创新步伐，增强信用社市场竞争能力，使农村信用社在社会主义新农村建设中发挥更加积极的作用